CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 21 février 2023

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. et Mme A ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler la décision implicite née le 30 juillet 2018 par laquelle la préfète de Lot-et-Garonne a refusé de modifier la carte d'aléa " glissement de terrain " élaborée dans le cadre de la mise à jour des cartes d'aléas, dans l'attente de la mise en révision du plan de prévention et de risque en matière de mouvements de terrains applicable sur le territoire de la commune de Bon-Encontre, en tant qu'elle classe leurs parcelles cadastrées section AR, n°318, 320, 322 et 324 en zone d'aléa fort de glissement de terrain.  
 Par un jugement n°1804149 du 2 juillet 2020, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté leur demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 août 2020 et 2 février 2021, M. et Mme A, représentés par Me Tandonnet, demandent à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 2 juillet 2020 ;  
 2°) d'annuler la décision implicite de refus née le 30 juillet 2018 ;  
 3°) d'enjoindre au préfet de Lot-et-Garonne de modifier la carte d'aléa " mouvement de terrain secteurs agenais et confluent " afin que les parcelles cadastrées section AR n° 318, 320, 322 et 324 ne soient plus classées en zone d'aléa fort, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de leur demande dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat les honoraires de l'expert judiciaire taxés à la somme de 6 121,20 euros. 
 Ils soutiennent que :  
 - la carte d'aléa " mouvement de terrain " a fait l'objet d'une publication sur le site internet de la préfecture, est un document public et ne constitue pas un simple acte préparatoire du futur plan de prévention du risque " mouvement de terrain ", elle représente le résultat final d'un processus de mise à jour des cartes d'aléas initié en 2006 par la préfecture de Lot-et-Garonne ; il n'est pas possible de contester la carte par une autre voie en l'absence de révision du plan de prévention du risque " mouvement de terrain " ; en outre, le service instructeur des autorisations d'urbanisme de l'agglomération d'Agen instruit les demandes sur la base de la nouvelle carte d'aléa ; cette carte est prise en compte pour l'application du droit des sols mais également pour la planification de l'urbanisme ; cette carte, erronée en ce qu'elle classe les parcelles des appelants en zone d'aléa fort, constitue un " document de portée générale " entrainant " des effets notables sur ses droits et sa situation " au sens de la décision du Conseil d'Etat du 12 juin 2020, Gisti n° 418142 ; c'est à tort que le tribunal a jugé que la décision de refus de modifier ladite carte, ne constituait pas une décision faisant grief ; 
 - le rapport d'expertise Arcadis et le rapport judiciaire rendu le 2 mai 2018 par M. B concluent au fait que les terrains litigieux ne sont pas situés en aléa fort de glissement de terrains ; en raison d'une part, de la pente des parcelles inférieure à 20° et de la présence d'eau en profondeur à plus de six mètres, et d'autre part, de la probabilité d'occurrence moyenne au pire, le classement en aléa fort des parcelles cadastrée section AR n° 318, 320, 322 et 324 n'était pas justifié.   
 Par une ordonnance du 11 mars 2021, la date de la clôture de l'instruction a été fixée au 29 mars 2021.  
 Le mémoire présenté par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, enregistré le 20 janvier 2023, postérieurement à la date de la clôture de l'instruction, n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Nathalie Gay;  
 - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public ;  
 - et les observations de Me Tandonnet représentant M. et Mme A.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. et Mme A sont propriétaires des parcelles cadastrées section AR n° 318, 320, 322 et 324, situées au lieu-dit " La Rocal ", classées en aléa faible pour leur partie la plus basse et en aléa moyen pour leur partie la plus haute au plan de prévention des risques de mouvements de terrain (PPRMT) de la commune de Bon-Encontre, approuvé par arrêté préfectoral le 3 août 1992. Le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) a établi en février 2015 une nouvelle cartographie des aléas qui classe les parcelles de M. et Mme A en zone d'aléa fort pour le risque naturel de glissement de terrain. A la suite d'un certificat d'urbanisme négatif délivré le 30 juillet 2015 par le maire de Bon-Encontre concernant la réalisation d'un lotissement de huit lots, M. et Mme A ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux qui, le 12 septembre 2017, a ordonné une expertise afin notamment de procéder aux investigations techniques nécessaires à l'évaluation du niveau de l'aléa glissement de terrain des parcelles concernées. Après que le rapport a été déposé le 2 mai 2018, concluant au classement en aléa faible des parcelles, au pire en aléa moyen, les requérants ont demandé à l'autorité préfectorale, par courrier du 21 mai 2018, reçu par les services de la préfecture le 30 mai 2018, de modifier la carte d'aléa mouvement de terrain afin que leurs parcelles ne soient pas classées en zone d'aléa fort. Du silence gardé par la préfète de Lot-et-Garonne est née le 30 juillet 2018 une décision implicite de rejet de leur demande. En parallèle, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, par un arrêt du 16 juillet 2021, annulé le jugement du 28 décembre 2018 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux avait annulé le certificat d'urbanisme du 30 juillet 2015. M. et Mme A relèvent appel du jugement du 2 juillet 2020 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme irrecevable leur demande tendant à l'annulation de la décision implicite du 30 juillet 2018 par laquelle la préfète de Lot-et-Garonne a refusé de modifier la carte d'aléa glissement de terrain concernant le territoire de la commune de Bon Encontre afin que leurs parcelles ne soient plus classées en zone d'aléa fort. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Les documents de portée générale émanant d'autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation d'autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s'il fixe une règle nouvelle entachée d'incompétence, si l'interprétation du droit positif qu'il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s'il est pris en vue de la mise en œuvre d'une règle contraire à une norme juridique supérieure. 
 3. Le document cartographique intitulé " aléa mouvement de terrain secteurs Agenais et Confluent ", élaboré par le CEREMA, est publié sur le site internet de la préfecture de Lot-et-Garonne, à la rubrique " Politiques publiques - Sécurité et protection de la population - Risques majeurs ", accompagné d'un commentaire selon lequel, notamment, " dès lors qu'elle est communiquée à la collectivité, cette nouvelle connaissance du risque doit être prise en compte par la commune et l'État, notamment pour ce qui concerne la planification et les autorisations d'urbanisme ". Par ailleurs, par courrier du 9 novembre 2015, adressé au maire de la commune de Bon-Encontre, le préfet de Lot-et-Garonne a indiqué que les nouvelles informations contenues dans le rapport final de l'étude réalisée par le CEREMA portant sur la cartographie de l'aléa mouvement de terrain devaient " être prises en compte dès à présent pour l'application du droit des sols, dans les secteurs nouvellement cartographiés et lorsque le niveau d'aléa défini par la cartographie de décembre 2013 est plus fort que celui pris en compte au titre du R. 111-3. Il conviendra dans ce cas d'utiliser l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en appliquant la partie du règlement actuel correspondant à la nouvelle classe d'aléa, et si nécessaire refuser le projet ou ne l'accepter que sous réserve de prescriptions ". Il ressort d'ailleurs du certificat négatif du 30 juillet 2015 que le maire de la commune de Bon-Encontre s'est fondé sur le classement de la parcelle en zone d'aléa fort de glissement de terrain dans la carte d'aléa élaborée par le CEREMA pour apprécier l'existence d'une atteinte à la sécurité publique au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.  
 4. Il ressort des éléments exposés ci-dessus que la carte d'aléa mouvements de terrain réalisée par le CEREMA oriente dès sa communication, de manière significative, les autorités compétentes dans l'instruction des autorisations d'urbanisme, et a donc le caractère de lignes directrices. Par ailleurs, elle est de nature, compte tenu de sa publication sur le site internet de la préfecture, accompagnée du commentaire rappelé ci-dessus, à influer de façon non négligeable sur la valeur vénale des terrains concernés, comme le soutiennent les requérants. Cette cartographie ne constitue pas, en l'absence de mise en œuvre d'un processus de révision du plan de prévention des risques, un document préparatoire à l'approbation d'un tel plan. Si ce document cartographique est au nombre des études techniques qu'il incombe au préfet de transmettre à titre d'information aux communes ou à leurs groupements, dans le cadre de l'élaboration des plans locaux d'urbanisme, en application de l'article L. 132-2 du code de l'urbanisme, cette circonstance, eu égard à la publicité qui a été donnée à cette carte, ne lui confère pas davantage le caractère d'un acte insusceptible de recours. Enfin, si les intéressés ont la possibilité de contester les refus ou certificats d'urbanisme qui leur seraient opposés en considération des risques signalés sur cette carte, ainsi que l'ont d'ailleurs fait les requérants, un tel recours, même s'il peut conduire à l'annulation définitive de la décision d'urbanisme en raison de l'absence d'aléa fort, n'est pas de nature à faire obstacle à la perte de valeur vénale des terrains résultant de la publication de la carte d'aléa. Ainsi, eu égard aux effets notables qu'elle est susceptible d'emporter sur les droits et intérêts notamment des propriétaires des parcelles classées en zone d'aléa fort de mouvements de terrain, cette carte d'aléa, ainsi que le refus du préfet de l'abroger, peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir bien qu'elle soit, en elle-même, dépourvue d'effet juridique. Dès lors, M. et Mme A sont fondés à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme irrecevable leur demande d'annulation de la décision implicite par laquelle la préfète de Lot-et-Garonne a refusé d'abroger la carte d'aléa contestée en tant qu'elle classe leur parcelle en zone d'aléa fort, au motif que cette décision ne ferait pas grief. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. et Mme A.  
 Sur la légalité du classement : 
 5. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige étaient classées en risque faible et moyen selon l'arrêté préfectoral du 3 août 1992 approuvant le périmètre de risque de mouvements de terrain appliqué depuis 1995. La carte d'aléa élaborée par le CEREMA, et transmise à la commune le 9 novembre 2015, retient sur la base des phénomènes de glissement de terrain recensés sur la commune de Bon-Encontre, des relevés effectués sur le terrain et de photographies aériennes, un aléa fort de glissement de terrain sur les parcelles appartenant à M. et Mme A. Il ressort cependant de l'étude réalisée par le bureau Arcadis à la demande de la communauté d'agglomération d'Agen, dont le rapport définitif a été rendu le 22 janvier 2016, que la seule prise en compte de pentes comprises entre 10 et 20° a conduit les auteurs de la carte d'aléa réalisée en 2015 à ne retenir que de très grandes plages de zones d'aléa fort et pratiquement plus de zones d'aléa moyen, sans qu'aucun indice de phénomènes d'instabilité ne vienne justifier les classements en aléa fort dans la plupart des cas. Cette étude, qui relève l'importance et l'impact des valeurs de pente retenues par le CEREMA, précise qu'en admettant que la pente est véritablement supérieure à 10° et en l'absence d'éléments aggravants, le secteur concerné devrait apparaître en classe d'aléa moyen, et non fort.  
 6. Toutefois, les versants molassiques qui constituent une grande partie du territoire de la commune de Bon-Encontre sont particulièrement sensibles au phénomène de glissement de terrain et il ressort du rapport remis le 2 mai 2018 par l'expert désigné le 12 septembre 2017 par le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux, qu'un événement de ce type est survenu en 1988 durant six jours au lieu-dit " Coustassous ", affectant six parcelles, qui s'est produit à 400 mètres à l'est des parcelles de la famille A, sur le même coteau. Si la zone de l'événement est plus pentue et ne présente pas la même configuration que celle des parcelles en litige, il résulte de l'expertise judiciaire que si les relevés des puits situés aux alentours indiquent que la nappe d'eau souterraine est située à une profondeur d'au moins six mètres, plusieurs indices tendent à établir que le risque lié à la présence d'eau n'est pas négligeable dès lors qu'une source est présente à la limite des parcelles cadastrées section AR n° 320 et 126 et que des épisodes de fortes pluies sur sol gorgé d'eau sont à l'origine de résurgences en surface qui ont déjà provoqué l'inondation des terrains et des maisons du voisinage immédiat. Dans ces conditions, alors même que la pente du terrain est inférieure à 20°, au regard de la présence d'eau à proximité des parcelles en litige et ainsi de la réalité du risque à l'échelle du versant, il ne ressort pas des pièces du dossier que la préfète de Lot-et-Garonne aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles section AR n° 318, 320, 322 et 324, en zone d'aléa fort de la carte d'aléa. 
 7. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle la préfète de Lot-et-Garonne a rejeté leur demande tendant à l'abrogation de la carte d'aléa glissement de terrain en tant qu'elle classe leurs parcelles en zone d'aléa fort. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 8. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme A, n'appelle aucune mesure particulière d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction ne peuvent être accueillies. 
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Les frais d'expertise judiciaire dont M. et Mme A demandent le remboursement à hauteur de 6 121,20 euros, tels que taxés et liquidés par ordonnance du président du tribunal administratif de Bordeaux en date du 16 mai 2018, ont été définitivement laissés à leur charge par l'arrêt de la cour n°19BX00815 du 16 juillet 2021. Par suite, les conclusions de M. et Mme A tendant à leur remboursement ne peuvent qu'être rejetées. 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. et Mme A, au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 2 juillet 2020 est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par M. et Mme A devant le tribunal administratif de Bordeaux et le surplus de leurs conclusions d'appel sont rejetés.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Une copie en sera adressée pour information au préfet de Lot-et-Garonne et à la commune de Bon Encontre. 
 Délibéré après l'audience du 24 janvier 2023 à laquelle siégeaient :  
 Mme Elisabeth Jayat, présidente, 
 Mme Nathalie Gay, première conseillère, 
 M. Axel Basset, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 février 2023.  
 La rapporteure, 
 Nathalie GayLa présidente, 
 Elisabeth Jayat  
 La greffière, 
 Virginie Santana          
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.