CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 10 mai 2022

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
Mme A... C... a demandé au tribunal administratif de Marseille de condamner la commune de Manosque à lui verser les sommes de 15 000 euros et de 20 000 euros en réparation respectivement du préjudice moral et du préjudice financier qu’elle estime avoir subis du fait du comportement fautif de l’administration, et d’enjoindre au maire de la commune de Manosque de procéder au réexamen de sa situation administrative et à la reconstitution de sa carrière. 
  
Par un jugement n° 1703335 du 5 novembre 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande et a mis à sa charge la somme de 750 euros à verser à la commune de Manosque sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 décembre 2019 et le 22 mars 2022, Mme C..., représentée par Me Leturcq, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 5 novembre 2019 ; 
 
2°) d’annuler la décision implicite de rejet de sa demande d’indemnisation préalable du 30 décembre 2016 ; 
 
 
3°) de condamner la commune de Manosque à lui verser la somme globale de  40 640 euros en réparation de l’ensemble des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait du harcèlement moral dont elle a été victime ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune de Manosque la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- 
elle a subi des agissements de harcèlement moral depuis 2015, consistant en une volonté de sa hiérarchie de la priver d’un grand nombre de ses prérogatives, manifestée notamment lors d’un entretien avec le directeur général des services le 4 février 2016 à la suite duquel elle a été placée en congé de maladie, et concrétisée notamment par la création du service de la vie associative, pour laquelle elle n’a pas été consultée, et la proposition d’un poste aux attributions réduites ; 
- l’entretien du 19 mai 2016 a été à l’origine chez elle d’une crise d’angoisse, ayant justifié sa conduite aux urgences et son placement en congé de maladie ;  
- pendant son congé de maladie, ses missions lui ont été progressivement retirées et ses fonctions ont été attribuées au chef du nouveau service ; 
- elle a été par la suite l’objet d’une éviction du service et privée de toute mission effective ; 
- elle a vu rejeter ses candidatures à d’autres postes et promouvoir des agents placés sous sa responsabilité sans qu’elle soit consultée ; 
- ces agissements de harcèlement moral lui ont causé un préjudice financier correspondant, d’une part, à la suppression illégale de sa nouvelle bonification indiciaire, sur  21 mois, à compter du 12 mars 2018, d’autre part, aux traitements et primes qu’elle aurait dû percevoir si elle n’avait pas été placée en congé de maladie du 19 mai 2016 au 2 mai 2017, et à la perte d’une prime dite de présentéisme, enfin au préjudice de carrière lié au défaut de nomination au grade de directeur ;  
- elle a subi également un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence.   
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 juin 2020 et le 25 mars 2022, la commune de Manosque, représentée par Me Rixens, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, en soutenant que les moyens d’appel ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;  
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ; 
- le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006 ; 
- le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
le rapport de M. B...,  
les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, 
et les observations de Me Michel, substituant Me Leturcq, représentant  Mme C... et de Me Chiesa, substituant Me Rixens, représentant la commune de Manosque. 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
 
Mme C..., attachée territoriale principale, exerçant les fonctions de directrice du service de gestion du domaine public de la commune de Manosque jusqu’à sa mise à disposition de la communauté d’agglomération « Durance Lubéron Verdon Agglomération », pour une durée d’un an, à compter du 12 mars 2018, a présenté à la commune, le 30 décembre 2016, une demande de réexamen de sa situation administrative et d’indemnisation des préjudices qu’elle estimait avoir subis du fait, notamment, des agissements de harcèlement moral dont elle était, selon elle, la victime depuis dix-huit mois. Par jugement du 5 novembre 2019, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à la fois à l’annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Manosque a refusé de faire droit à sa demande de réexamen de sa situation administrative et d'indemnisation des préjudices subis du fait du comportement fautif de l'administration, à ce qu’il soit enjoint au maire de la commune de procéder au réexamen de sa situation administrative et à la reconstitution de sa carrière, et à la condamnation de la commune de Manosque à lui verser la somme globale de 33 000 euros en réparation de ces préjudices. Mme C... fait appel de ce jugement en tant qu’il a rejeté sa demande indemnitaire et, dans le dernier état de ses écritures, demande la condamnation de la commune de Manosque à lui verser la somme totale de  40 640 euros en réparation de ses préjudices financier, moral et de carrière. 
   
 
Sur les agissements de harcèlement moral allégués : 
 
Aux termes de l’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés. / Est passible d'une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus ».  
 
 
 
 
 
 
Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement, notamment lorsqu’il entend contester le refus opposé par l’administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d’en faire présumer l’existence. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’administration auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu’elle n’excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l’intérêt du service, en raison d’une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n’est pas constitutive de harcèlement moral. 
 
En premier lieu, Mme C... soutient avoir été victime d’un contexte professionnel constitutif de harcèlement moral, caractérisé depuis 2015 tant par la volonté de sa hiérarchie de l’évincer de son poste de chef du service de la gestion du domaine public, en représailles à ses alertes lancées quant à la nécessité de réorganiser ce service afin de mettre fin à des dysfonctionnements de la régie des droits de place, que par le refus de faire droit à sa demande de nomination au poste de chef du nouveau service résultant de la fusion du sien avec celui de la police municipale et par la volonté de la priver de l’essentiel de ses prérogatives en la forçant à accepter un poste sans rapport avec son cadre d’emploi. 
 
D’une part, il résulte de l’instruction, ainsi que le soutient Mme C..., qu’à l’occasion de l’audit réalisé par la direction régionale des finances publiques de la régie des droits de place, l’un des services du pôle de la gestion du domaine public dirigé par la requérante, audit mettant au jour d’importants dysfonctionnements de cette régie, l’intéressée a formulé des propositions de réorganisation de ses services et de renfort en personnel.  Le 3 février 2016, en dépit d’ajustements opérés dans son service, notamment par la mise en place d’un nouvel organigramme au 1er janvier 2016, des dysfonctionnements ont été encore constatés dans la régie par la direction régionale des finances publiques et ont conduit  Mme C... à demander le recrutement d’un nouveau régisseur principal et le prononcé d’une sanction disciplinaire à l’encontre d’un des régisseurs alors en poste. Néanmoins, alors que son compte rendu d’évaluation établi le 17 novembre 2015 fixe à l’agent pour objectifs, notamment, d’accompagner la réorganisation de son service et la sécurisation de ses missions, dont celles des régies de recettes gérées par le service, il ne résulte d’aucun des éléments du dossier d’instance que la fusion de la direction de la gestion du domaine public et de la direction de la police municipale, en un pôle dit de tranquillité publique, et l’attribution d’une partie des missions de la première direction au service de la vie associative, auraient pour d’autres finalités, dans un tel contexte, que de répondre à l’intérêt du service. 
 
 
 
 
 
 
 
D’autre part, au cours d’un entretien le 4 février 2016 avec le directeur général des services et le directeur général adjoint, Mme C... s’est vue proposer le poste de directrice du service de la vie associative, dont elle savait par la fiche de poste qu’il était ouvert à un agent de catégorie B, et a en revanche présenté sa candidature au poste de directeur du nouveau service dédié à la tranquillité publique en souhaitant en même temps sa nomination au grade de directeur territorial. Il est cependant constant que, compte tenu de la taille de la commune de Manosque, et ainsi qu’il lui avait été indiqué dans son compte rendu d’évaluation du 17 novembre 2015, sa nomination au grade de directrice territoriale dans cette collectivité n’était pas légalement possible.  En outre, il ne résulte pas du compte rendu qu’elle a livré de cet entretien le  15 février 2016 que, comme elle l’allègue, cette proposition de poste de directrice du service de la vie associative, qui était destinée à tirer les conséquences de la réorganisation des services et qu’elle a déclinée, aurait été formulée sous la contrainte ou la menace, ni qu’elle aurait donné lieu à une agression verbale à son endroit. 
 
Enfin, si au cours d’un nouvel entretien le 19 mai 2016 avec le directeur général des services et le directeur général adjoint, Mme C... a été informée de la possible suppression de son poste et s’est vue proposer une nouvelle fois le poste de directrice du service de la vie associative, il n’est pas contesté que le poste en voie de création de coordination des régies lui a été également proposé. Les affirmations de la requérante, appuyées sur son propre compte rendu de cet entretien daté du 23 mai 2016, ainsi que sur ses propres déclarations auprès des médecins généralistes et psychiatres amenés à se prononcer sur son placement en congé de maladie à compter du 19 mai 2016, selon lesquelles elle aurait été agressée verbalement par le directeur général des services, qui l’aurait menacée si elle n’acceptait le poste de chef du service de la vie associative, sont contredites par la note de ce directeur et de son directeur général adjoint du  19 mai 2016, et ne sont corroborées par aucune autre pièce du dossier. La circonstance que le refus du maire de la commune de Manosque du 13 février 2020 de qualifier cet entretien d’accident de service a été annulée pour erreur d’appréciation par le tribunal administratif de Marseille, en s’appuyant sur d’autres circonstances que les conditions dans lesquelles s’est déroulé cet entretien, par un jugement d’ailleurs annulé par un arrêt de la Cour du 10 mai 2022, demeure sans incidence sur l’appréciation ici portée sur cette entrevue, au titre des prétentions de Mme C... relatives à des agissements de harcèlement moral. Il en va de même de la circonstance que des précédents refus de reconnaissance d’imputabilité au service de cet entretien ont été annulés de manière définitive pour vice de procédure. 
 
En deuxième lieu, pour affirmer avoir été victime d’une éviction effective de ses fonctions, d’une remise en cause publique de sa personne et de ses compétences, ainsi que d’une entrave au bon déroulement de sa carrière, Mme C... ne peut d’abord valablement se plaindre d’un transfert de compétences de son service vers d’autres au cours de son congé de maladie du 19 mai 2016 au 2 mai 2017, dès lors qu’une telle réorganisation, engagée d’ailleurs dès avant son placement en congé de maladie, de même que la sollicitation de ses agents par le directeur général adjoint, constituent des prérogatives qu’il est loisible à son employeur de mettre en œuvre dans l’intérêt du service. Elle ne peut davantage soutenir avoir été empêchée de reprendre son service à l’issue de son congé de maladie le 2 mai 2017, dans la mesure où, ayant présenté le 28 avril 2017 une demande de reprise de son activité à temps partiel thérapeutique à compter du 1er mai 2017, accompagnée d’un certificat de son médecin traitant, elle s’est présentée sur son lieu de travail le 2 mai au matin, sans avoir été examinée par le médecin agréé par l’administration, ainsi que le prévoyait pourtant l’article 57 bis de la loi du 26 janvier 1984 dans sa rédaction alors en vigueur, et ce malgré le visa par l’arrêté du 4 mai 2017 relatif à sa reprise de fonctions à mi-temps thérapeutique, d’un avis non daté du médecin agréé. Il est en outre constant que, convoquée le même jour par le directeur général des services pour un rappel de la réglementation applicable, elle s’est bornée à se faire représenter par un délégué syndical. Dans ces conditions, le fait que Mme C... se soit vue remettre à son bureau, par un agent de police municipale, le 3 mai 2017, une convocation pour se rendre chez le médecin agréé de l’administration dans l’après-midi, ne saurait être qualifié d’agissement ayant pour objet ou pour effet de l’humilier ou de remettre en cause sa personne ou ses compétences.  Contrairement à ses allégations accompagnées d’un échange de courriels du 2 mai 2017, en fin d’après-midi, avec la direction des ressources humaines, il résulte de sa propre note, réalisée le même jour à 14 h et notifiée au directeur général des services à 14 h 15, par laquelle elle a demandé à celui-ci de lui confirmer son souhait qu’elle ne reprenne pas le service tant qu’elle n’était pas examinée par le médecin de prévention, et a déposé une demande de congé annuel pour la période du 4 mai au  2 juin 2017, qu’elle n’a donc pas été contrainte par sa hiérarchie à se mettre en congé. Dans un tel contexte, ni la note de Mme C... du 3 mai 2017 au directeur général des services, qui fait état de pressions et de comportement d’agressivité verbale de sa part, ni les refus par le maire et le centre de gestion de la fonction publique territoriale de faire droit à ses demandes de protection fonctionnelle, ne sont de nature à rendre crédibles des agissements de harcèlement moral.  
 
Par ailleurs, ne constituent pas de tels agissements le fait pour le maire d’avoir officiellement annoncé, en conseil municipal le 23 janvier 2018, la création du nouveau service de la tranquillité publique et la fin des fonctions de Mme C... de cheffe du service de la gestion du domaine public, alors qu’elle avait accepté le 22 janvier 2018 d’occuper à la communauté d’agglomération le poste à créer de chargée de mission et de cesser ses fonctions de cheffe de service, ou le fait pour sa hiérarchie de ne pas l’avoir consultée sur la mise en ligne d’un avis de vacance du poste d’adjoint en charge de stationnement dans ce service et d’avoir adressé les candidats à ce poste à la cheffe du service de la tranquillité pour tout renseignement. Les pièces du dossier produites par la requérante elle-même montrent que sa mise à disposition de la communauté d’agglomération sur le poste de chargée de mission, par arrêté du maire de Manosque du 2 mars 2018, a été décidée avec son accord préalable et ne traduit pas l’intention de son employeur de la sanctionner. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette mise à disposition litigieuse, qui n’emporte aucune baisse de rémunération de l’agent, compte tenu de la compensation de la suppression de la nouvelle bonification indiciaire par une revalorisation du régime indemnitaire, se traduirait par une dégradation de la situation professionnelle de  Mme C.... En se bornant à renvoyer à l’organigramme de sa collectivité d’accueil, elle ne livre pas de précision suffisante quant à un prétendu traitement discriminatoire par rapport aux quatre autres agents relevant comme elle du pôle « Missions de Grands Projets et Contractualisation », ou à une prétendue impossibilité pour elle d’avoir accès aux interlocuteurs idoines de sa hiérarchie pour accomplir ses missions. A rebours de ses affirmations, qui sont contredites par des échanges de courriels relatifs à un programme auquel elle a été associée, la requérante ne justifie pas davantage ne s’être vue confier aucune mission sur son poste de chargée de mission, à compter de la date de prise d’effet de sa mise à disposition, le 12 mars 2018, jusqu’à son placement en congé de maladie le 31 août 2018. La circonstance qu’elle n’ait pas été conviée à un séminaire ne saurait démontrer une quelconque intention de la mettre à l’écart de son nouveau service, non plus que celle qu’elle a dû changer de bureau, à sa demande, en juillet 2018, dans des conditions matérielles dont le caractère anormal ne résulte d’aucune des pièces du dossier. En tout état de cause, les conditions dans lesquelles a été mis en œuvre par la communauté d’agglomération l’arrêté municipal de mise à disposition du 2 mars 2018, dont la légalité a été constatée par un arrêt de la Cour du 10 mai 2022, ne sauraient engager la responsabilité de la commune de Manosque. 
 
 
 
 
En troisième lieu, les refus opposés par le président de la communauté d’agglomération à ses candidatures sur des postes ouverts au sein de cette collectivité au cours des années 2015, 2016 et 2018, imputables à une autre personne publique que la commune de Manosque, sont ainsi sans incidence sur l’engagement de la responsabilité de celle-ci au titre d’agissements de harcèlement moral. Si Mme C... n’avait pas à être consultée au cours de sa période de congé de maladie sur l’avancement de l’un de ses agents, il est regrettable qu’elle ne l’ait pas été s’agissant de l’avancement d’un autre, le 1er octobre 2017, à son retour de congé de maladie. Néanmoins, compte tenu de sa nature et de son caractère isolé, cette carence ne saurait constituer au cas d’espèce un agissement de harcèlement moral. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande indemnitaire en considérant que la responsabilité de la commune de Manosque n’était pas engagée à son égard pour agissements de harcèlement moral.  
 
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à chaque partie la charge de ses frais d’instance.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DéCIDE : 
 
 
 
 
 
Article 1er : 
La requête de Mme C... est rejetée. 
 
 
Article 2 
: 
Les conclusions de la commune de Manosque présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 
 
 
 
Article 3: 
Le présent arrêt sera notifié à Mme A... C... et à la commune de Manosque. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 25 avril 2022, où siégeaient : 
- M. Badie, président, 
- M. Revert, président assesseur, 
- M. Ury, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 mai 2022.