Conseil d'État · Juge des référés — 8 juin 2020

Vu la procédure suivante :
1° Sous le numéro 440900, par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 mai et 4 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. K... C... et M. F... G... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution du décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs.
Ils soutiennent que :
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, d'une part, le décret attaqué du 27 mai 2020, en ce qu'il fixe la date du second tour des élections municipales et communautaires, concerne environ 5 000 communes représentant 40% du corps électoral français et, d'autre part, lesdites élections pourraient se tenir avant que le Conseil d'Etat n'ait examiné au fond la légalité du décret attaqué ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué ;
- il est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il sous-estime les risques sanitaires liés à la maladie covid-19 alors même qu'aucune autorité ne remet en cause ces risques et que le déroulement d'une campagne électorale implique une multitude de contacts humains ;
- il porte atteinte à la sincérité du scrutin dès lors que, en premier lieu, il favorise dans les faits une abstention contrainte et programmée, en deuxième lieu, il ne permet pas le déroulement d'une véritable campagne électorale, en troisième lieu, il avantage les maires sortants et, en dernier lieu, il modifie le mode de scrutin alors que l'élection était déjà engagée pour moitié ;
- il a été pris en application de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 qui a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité pour atteinte à la sincérité du scrutin.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et qu'aucun des moyens soulevés par la requête n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.
2° Sous le numéro 440919, par une requête, enregistrée le 29 mai 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association 50 millions d'électeurs, M. A... H... et M. D... B... demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'enjoindre au Président de la République : - soit de prendre les mesures nécessaires pour que le deuxième tour des élections municipales, prévu le 28 juin 2020, soit organisé dans des conditions permettant, d'une part, aux candidats de faire campagne à armes égales et aux électeurs de se former objectivement une opinion et, d'autre part, aux électeurs d'accomplir leur devoir électoral sans risque pour leur santé, celle des assesseurs des bureaux de vote et celles des personnes rencontrées lors de ces élections ; - soit, en cas d'impossibilité d'organiser ce second tour du 28 juin dans les conditions ci-dessus précisées, de reprendre l'ensemble des opérations électorales (premier et second tour) à une date à préciser une fois la crise sanitaire terminée ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- la condition d'urgence est satisfaite eu égard, en premier lieu, au caractère bref du délai laissé aux candidats et aux listes admis au second tour pour déposer leurs candidatures et faire campagne et, en second lieu, à l'impossibilité d'organiser le second tour à la date du 28 juin 2020 sans qu'il soit porté une atteinte grave et immédiate à plusieurs libertés fondamentales ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté des candidats de faire campagne et à celle des électeurs de se forger une opinion dès lors que, en premier lieu, la nécessité de respecter l'avis du comité scientifique covid-19 émis le 18 mai 2020 place les candidats opposants aux municipalités actuelles, dans une situation défavorable et inégalitaire par rapport aux maires sortants et à leurs équipes et, en second lieu, la recommandation du comité scientifique covid-19 de recourir à d'autres modalités de campagne notamment à travers l'usage du numérique ne saurait être jugée suffisante pour compenser l'absence de campagne dans des conditions habituelles ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale à l'égalité des électeurs devant le scrutin dès lors qu'il leur est imposé de faire un choix entre l'impératif de santé publique et leur devoir électoral ;
- il est porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit des citoyens d'une commune d'être administrés par un conseil municipal démocratiquement et régulièrement élu dès lors que la survenance d'un taux anormal d'abstention a nécessairement pour conséquence de remettre en cause la sincérité du scrutin.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie, que la demande des requérants relative aux conditions d'organisation du scrutin est d'ores et déjà satisfaite et qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'est portée à une liberté fondamentale.
3° Sous le numéro 440946, par une requête, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 1er et 4 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. J... I... demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) à titre principal, d'ordonner la suspension de l'exécution de toutes les dispositions du décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, et portant convocation des électeurs ;
2°) à titre subsidiaire, d'ordonner la suspension de l'exécution de toutes les dispositions du décret n° 2020-642 du 27 mai 2020 en tant qu'il s'applique à la région Ile-de-France et aux collectivités d'outre-mer de la Guyane et de Mayotte.
Il soutient que :
- il justifie d'un intérêt à agir, d'une part, en sa qualité d'électeur et de candidat tête de liste aux élections municipales de la commune de Noisy-le-Sec et, d'autre part, en ce qu'il est admis à maintenir sa liste au second tour et qu'il entend la déposer au plus tard le 2 juin 2020 ;
- la condition d'urgence est satisfaite dès lors que, en premier lieu, le décret attaqué du 27 mai 2020 sera entièrement exécuté avant que le Conseil d'Etat n'ait examiné au fond sa légalité, en deuxième lieu, l'organisation à la date du 28 juin du second tour des élections municipales est de nature à favoriser la situation du maire sortant qui bénéficie d'une période de campagne électorale de plus de trois mois pour le second tour et notamment de la période de confinement durant laquelle il était le seul à agir et à communiquer, en troisième lieu, la quasi-totalité des actions de campagne sont interdites ou impossibles en raison de l'état d'urgence sanitaire, en quatrième lieu, la tenue des élections risque d'avoir des conséquences irréversibles et de générer de nouvelles protestations électorales et, en dernier lieu, il n'y a pas, compte tenu du risque de reprise de l'épidémie, d'intérêt public à ne pas ordonner la suspension sollicitée ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué ;
- il ne garantit pas le bon déroulement de la campagne électorale dès lors que, en premier lieu, les conditions sanitaires ne sont pas réunies pour permettre la tenue du second tour et, en second lieu, le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 interdit les rassemblements de plus de 10 personnes de même que l'ouverture au public d'établissements tels que les restaurants et débits de boissons, les chapiteaux, tentes et structures ;
- la mise en oeuvre d'une application dénommée " stop covid " porte atteinte à la vie privée et à la liberté d'opinion ;
- le décret attaqué porte atteinte au principe de libre expression des suffrages et à l'exercice du droit de suffrage eu égard au risque massif d'abstention et à ses conséquences sur la légitimité du scrutin ;
- il méconnaît le principe d'égalité et l'article 4 de la Constitution dès lors qu'il est de nature à favoriser le maire sortant ;
- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il ne tient pas compte de la crainte de l'épidémie et du besoin d'évasion des français ;
- il méconnaît plusieurs droits et libertés notamment la liberté de réunion, la liberté d'expression, le principe du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensées et d'opinion, le principe de libre expression des suffrages et l'exercice du droit de suffrage ;
- il est de nature à modifier le mode de scrutin de l'élection municipale.
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2020, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. Il soutient que la condition d'urgence n'est pas satisfaite et qu'aucun des moyens soulevés par la requête n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.
Les requêtes n° 440900, 440919 et 440946 ont été communiquées au Premier ministre et à la ministre des Outre-mer qui n'ont pas produit d'observations.
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, M. C..., M. G..., l'association 50 millions d'électeurs, M. H..., M. B... et M. I... et, d'autre part, le Premier ministre, le ministre de l'intérieur et la ministre des Outre-mer ;
Ont été entendus lors de l'audience publique du 4 juin 2020 à 10 heures :
- Me E..., avocate au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocate des requérants ;
- M. I... ;
- le représentant de l'association 50 millions d'électeurs, de M. H... et de M. B... ;
- les représentants du ministre de l'intérieur ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a différé la clôture de l'instruction au même jour à 16 heures.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code électoral ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-390 du 1er avril 2020 ;
- le décret n° 2020-267 du 17 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-643 du 27 mai 2020 ;
- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Les requêtes visées ci-dessus, qui sont présentées, pour l'une d'entre elle, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et, pour les deux autres, sur le fondement de l'article L. 521-1 du même code, sont relatives aux élections municipales et communautaires prévus le 28 juin 2020 et soulèvent des questions communes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule ordonnance.
Sur les circonstances et le cadre juridique du litige :
2. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre des solidarités et de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Le législateur, par l'article 4 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, puis, par l'article 1er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions, a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020 inclus.
3. Aux termes de l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 : " I. - Lorsque, à la suite du premier tour organisé le 15 mars 2020 pour l'élection des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, un second tour est nécessaire pour attribuer les sièges qui n'ont pas été pourvus, ce second tour, initialement fixé au 22 mars 2020, est reporté au plus tard en juin 2020, en raison des circonstances exceptionnelles liées à l'impérative protection de la population face à l'épidémie de covid-19. Sa date est fixée par décret en conseil des ministres, pris le mercredi 27 mai 2020 au plus tard si la situation sanitaire permet l'organisation des opérations électorales au regard, notamment, de l'analyse du comité de scientifiques institué sur le fondement de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique. / Les déclarations de candidature à ce second tour sont déposées au plus tard le mardi qui suit la publication du décret de convocation des électeurs. / Si la situation sanitaire ne permet pas l'organisation du second tour au plus tard au mois de juin 2020, le mandat des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains concernés est prolongé pour une durée fixée par la loi. Les électeurs sont convoqués par décret pour les deux tours de scrutin, qui ont lieu dans les trente jours qui précèdent l'achèvement des mandats ainsi prolongés. La loi détermine aussi les modalités d'entrée en fonction des conseillers municipaux élus dès le premier tour dans les communes de moins de 1000 habitants pour lesquelles le conseil municipal n'a pas été élu au complet. / Dans tous les cas, l'élection régulière des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers d'arrondissement, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l'article 3 de la Constitution (...) / III. - Les conseillers municipaux et communautaires élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 entrent en fonction à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020, aussitôt que la situation sanitaire le permet au regard de l'analyse du comité de scientifiques. (...) / IV. - Par dérogation à l'article L. 227 du code électoral : / 1° Dans les communes pour lesquelles le conseil municipal a été élu au complet, les conseillers municipaux en exercice avant le premier tour conservent leur mandat jusqu'à l'entrée en fonction des conseillers municipaux élus au premier tour. Le cas échéant, leur mandat de conseiller communautaire est également prorogé jusqu'à cette même date ; / 2° Dans les communes, autres que celles mentionnées au 3° du présent IV, pour lesquelles le conseil municipal n'a pas été élu au complet, les conseillers municipaux en exercice avant le premier tour conservent leur mandat jusqu'au second tour. Le cas échéant, leur mandat de conseiller communautaire est également prorogé jusqu'au second tour, sous réserve du 3 du VII ; (...) ". Aux termes de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique " En cas de déclaration de l'état d'urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques. Son président est nommé par décret du Président de la République. Ce comité comprend deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat ainsi que des personnalités qualifiées nommées par décret. Le comité rend périodiquement des avis sur l'état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s'y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme, y compris celles relevant des articles L. 3131-15 à L. 3131-17, ainsi que sur la durée de leur application. Ces avis sont rendus publics sans délai. Le comité est dissous lorsque prend fin l'état d'urgence sanitaire ".
4. Le décret n° 2020-267 du 17 mars 2020 a abrogé l'article 6 du décret n° 2020-298 du 4 septembre 2019 selon lequel la date du second tour du renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon était initialement fixée au dimanche 22 mars 2020. Par un décret n° 2020-642 du 27 mai 2020, pris en application du I de l'article 19 de la loi précitée du 23 mars 2020, les électeurs sont convoqués le dimanche 28 juin 2020 en vue de procéder au second tour du scrutin dont le premier tour a eu lieu le 15 mars 2020.
Sur les requêtes présentées, sous les n°s 440900 et 440946, par M. C..., M. G... et M. I... :
5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
6. Les requérants demandent au juge des référés du Conseil d'Etat, d'ordonner la suspension de l'exécution du décret du 27 mai 2020 fixant la date du second tour du scrutin des élections municipales et communautaires. M. I... sollicite à titre subsidiaire que soit ordonnée la suspension de l'exécution de ce décret en tant qu'il s'applique à la région Ile-de-France et aux collectivités d'Outre-mer de la Guyane et de Mayotte.
En ce qui concerne la date du second tour et les risques sanitaires liés à la maladie covid-19 :
7. Il résulte des dispositions citées aux points 3 et 4 de la présente ordonnance que le décret attaqué est intervenu en application de la loi du 23 mars 2020 par laquelle le législateur, eu égard aux circonstances exceptionnelles liées à la propagation de la maladie covid-19, a décidé, d'une part, de reporter le second tour des élections municipales et communautaires pour attribuer les sièges non pourvus le 15 mars 2020 au plus tard en juin 2020 et, d'autre part, a prévu que la date de ce second tour sera fixée par décret pris au plus tard le 27 mai 2020 " si la situation sanitaire permet l'organisation des opérations électorales au regard, notamment, de l'analyse du comité de scientifiques institué sur le fondement de l'article L. 3131-19 du code de la santé publique ".
8. Or, le Conseil scientifique institué sur le fondement de l'article L. 3131-19 précité dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire pour lutter contre le covid-19 a indiqué, dans son avis du 18 mai 2020, que l'amélioration de la situation sanitaire du pays rend possible un report du second tour des élections municipales au mois de juin en appelant à tenir compte de la situation épidémiologique dans les 15 jours précédant la date décidée pour ce second tour. La carte de la situation épidémiologique rendue publique le lendemain de l'intervention du décret attaqué, ne fait plus apparaître que deux départements en zone dite " rouge ". La situation envisagée à la date du décret pour la fin du mois de juin est encore plus favorable, avec une disparition des zones dites " rouges " et une très large extension des zones dites " vertes " où la circulation du virus est faible, situation déjà confirmée à la date de la présente ordonnance. Compte tenu de cette situation sanitaire et des mesures envisagées, à la date du décret attaqué, pour assurer la sécurité du scrutin, telles que le port du masque dans les bureaux de vote, la mise à disposition de savon et/ou de gel hydro-alcoolique à l'entrée et à la sortie des bureaux de vote, le nettoyage des locaux et du matériel de vote, la limitation du nombre d'électeurs au sein d'un même bureau ou la distance minimale à respecter entre les électeurs, le moyen tiré de ce que le décret ne respecterait pas, eu égard à la situation sanitaire, les conditions mises par l'article 19 précité de la loi du 23 mars 2020 n'apparaît pas, en l'état de l'instruction, de nature à susciter un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.
En ce qui concerne le déroulement de la campagne électorale et la sincérité du scrutin :
9. En prévoyant le report du second tour des élections municipales et communautaires, lorsque celui-ci est nécessaire, si la situation sanitaire le permet, le législateur a lui-même considéré que le maintien de l'état d'urgence sanitaire ne fait pas obstacle, dans son principe, au déroulement de la campagne électorale et à la sincérité du scrutin, quand bien même l'abstention pourrait être plus importante en raison même de cette situation sanitaire. Les mesures envisagées à la date du décret attaqué et susceptibles d'être mises en oeuvre, telles l'allongement de la campagne officielle, la multiplicité des vecteurs offerts aux candidats pour diffuser leur propagande ou l'assouplissement des mesures de rassemblement ainsi que le recours facilité aux procurations apparaissent, en l'état de l'instruction, comme susceptibles de participer au bon déroulement du scrutin et à sa sincérité en dépit de la persistance de la crise sanitaire. Dans ces conditions, les moyens tirés de la méconnaissance des exigences du bon déroulement de la campagne électorale et de l'atteinte à la sincérité du scrutin n'apparaissent pas, en l'état de l'instruction et alors même que l'article 19 de la loi du 23 mars 2020 a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, de nature à susciter un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.
10. De même, les moyens tirés plus généralement de l'atteinte portée à la liberté de réunion, à la liberté de manifestation, à la vie privée, à la liberté d'expression, au caractère pluraliste de l'expression des courants de pensées et d'opinion, à la libre expression des suffrages et à l'exercice du droit de suffrage, à l'égalité entre les candidats et le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'apparaissent pas, en l'état de l'instruction, de nature à susciter un doute sérieux quant à la légalité du décret attaqué.
11. Il résulte de tout ce qui précède et, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que les requêtes présentées par MM. C..., G... et I... ne peuvent qu'être rejetées.
Sur la requête présentée, sous le n°s 440919, par l'association 50 millions d'électeurs, M. H... et M. B... :
12. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".
13. Pour les motifs exposés sous les n°s 440900 et 440946 et alors que les requérants se contentent de demander au juge à titre principal, à défaut du report de la date du second tour, d'enjoindre au Président de la République de prendre des mesures nécessaires à garantir la tenue du second tour des élections municipales et communautaires sans prendre la peine de les préciser, aucun des moyens soulevés à l'appui de la requête n° 440919 et tirés de l'atteinte à la liberté des candidats de faire campagne et à celle des électeurs de se forger une opinion, à l'égalité entre les candidats et au droit des citoyens d'une commune d'être administrés par un conseil municipal démocratiquement et régulièrement élu, n'est de nature, en l'état de l'instruction, à caractériser l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
14. Il résulte de tout ce qui précède et, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, que la requête présentée par l'association 50 millions d'électeurs, M. H... et M. B..., ensemble ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ne peut qu'être rejetée.
O R D O N N E :
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Article 1er : Les requêtes présentées par M. C... et autre, sous le n° 440900, par M. I... sous le n° 440946 et par l'association 50 millions d'électeurs et autres sous le n° 440919, sont rejetées.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. K... C..., premier requérant dénommé sous le n° 440900, à l'association 50 millions d'électeurs, premier requérant dénommé sous le n° 440919, à M. J... I... sous le n° 440946 et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Premier ministre et à la ministre des Outre-mer.