Conseil d'État · Juge des référés — 3 février 2020

Vu la procédure suivante :
Le syndicat national autonome de la Banque de France-Solidaire (SNABF-Solidaire) a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution, d'une part, de la note de service du 3 janvier 2020 par laquelle le secrétaire général de la Banque de France a précisé les modalités pratiques applicables dans le cadre de réquisitions nécessaires à la continuité des activités de sécurité et de sûreté du siège de l'établissement, et, d'autre part, des ordres de réquisition adressés le 3 janvier 2020 à 31 salariés du service de sécurité et de sûreté pour la période comprise entre le 7 janvier et le 7 février 2020. Par une ordonnance n° 2000565/9 du 15 janvier 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande.
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 et 29 janvier 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le SNABF-Solidaire demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de la Banque de France la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l'ordonnance attaquée est entachée d'une insuffisance de motivation ;
- il existe un lien direct entre les vices d'incompétence soulevés, dès lors que les auteurs des mesures en litige n'ont pas agi sur le fondement de délégations de pouvoir et de signature régulières, et la gravité de leurs effets sur l'exercice du droit de grève ;
- les mesures contestées portent une atteinte grave et manifestement illégale à l'exercice du droit de grève dès lors, d'une part, que la Banque de France n'a pas cherché de véritables alternatives aux réquisitions mais à maintenir l'organisation existante, d'autre part, n'a pas procédé à des réquisitions strictement nécessaires et proportionnées à l'impératif de sécurité et de sûreté du siège.
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2020, la Banque de France conclut au rejet de la requête et soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est susceptible de justifier la mesure de suspension sollicitée.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la défense ;
- le code monétaire et financier ;
- le statut du personnel de la Banque de France ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, le SNABF-Solidaire, d'autre part, la Banque de France ;
Vu l'audience publique du 31 janvier 2020 à 14 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Grévy, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du SNABF-Solidaire ;
- les représentants du SNABF-Solidaire ;
- Me Piwnica, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Banque de France ;
-  les représentants de la Banque de France ;
et à l'issue de laquelle le juge des référés a clos l'instruction ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".
2. A l'occasion des mouvements de contestation de la réforme des régimes de retraite, des organisations syndicales de salariés de la Banque de France ont déposé des préavis de grève à compter du 4 décembre 2019 sans limitation de durée et le syndicat national autonome de la Banque de France-Solidaire (SNABF-Solidaire) notamment pour la période comprise entre le 6 janvier et le 2 février 2020. Par une note de service du 3 janvier 2020, le secrétaire général de la Banque de France a précisé les modalités pratiques applicables dans le cadre de réquisitions nécessaires à la continuité des activités de sécurité et de sûreté du siège de l'établissement et, par des ordres pris sur le fondement de cette note, adressés le même jour, le directeur de la sécurité du siège a procédé à la réquisition de 31 salariés du service de sécurité et de sûreté affectés au siège au titre de la période du 7 janvier au 7 février 2020. Le SNABF-Solidaire relève appel de l'ordonnance n° 2000565/9 du 15 janvier 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Paris, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à la suspension de l'exécution de la note de service et des ordres de réquisition précités.
Sur la régularité de l'ordonnance attaquée :
3. Pour écarter le moyen tiré de ce que l'incompétence alléguée des auteurs des mesures contestées portait une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a suffisamment motivé l'ordonnance attaquée en retenant qu'à la supposer établie, il n'existait pas un rapport direct entre cette illégalité et la gravité de ses effets au regard de l'exercice du droit de grève.
Sur le bien-fondé de l'ordonnance attaquée :
En ce qui concerne le cadre juridique :
4. Le droit de grève présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
5. En indiquant dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, que le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent, l'Assemblée Constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève constitue l'une des modalités et la sauvegarde de l'intérêt général, auquel elle peut être de nature à porter atteinte. En l'absence de la complète législation ainsi annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l'ordre public ou aux besoins essentiels de la Nation ou du pays.
6. En l'état de la législation, il appartient à l'autorité administrative responsable du bon fonctionnement d'un service public de fixer elle-même, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la nature et l'étendue de ces limitations pour les services dont l'organisation lui incombe.
7. Aux termes de l'article L. 142-1 du code monétaire et financier : " La Banque de France est une institution dont le capital appartient à l'Etat ". Si la Banque de France constitue une personne publique chargée par la loi de missions de service public, elle n'a pas le caractère d'un établissement public, mais revêt une nature particulière et présente des caractéristiques propres. Ses agents sont notamment des agents publics régis par des statuts agréés par l'Etat, alors même qu'ils sont aussi soumis aux dispositions du code du travail en ce qu'elles ne sont pas contraires à celles des statuts particuliers.
8. Dans le cas de cette personne publique, le gouverneur de la Banque de France dispose du pouvoir général d'organisation des services placés sous son autorité, notamment du pouvoir organiser le travail par des décisions unilatérales. En vertu et dans les conditions prévues par l'article L. 142-8 du code monétaire et financier, les deux sous-gouverneurs de la Banque de France qui assistent le gouverneur, exercent les fonctions qui leur sont déléguées par ce dernier ou le suppléent en cas d'absence ou d'empêchement. Les dispositions du premier alinéa de l'article R. 142-20 du même code permettent également au gouverneur de la Banque de France de déléguer ses pouvoirs aux directeurs généraux, directeurs de service et directeurs de succursales, à l'effet de faire assurer, dans les directions ou services placés sous leur autorité, le respect des dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles applicables en matière notamment de sécurité et de durée du travail et de les autoriser à subdéléguer les pouvoirs ainsi délégués aux agents du personnel des cadres.
9. La Banque de France exerce, parmi les missions de service public qui lui incombent, celle de la conservation des réserves en or de l'Etat. Cette mission d'intérêt général répond à un besoin essentiel de la Nation. Elle implique une surveillance continue et étroite du siège qui constitue un site d'une sensibilité particulière. Dès lors, les organes dirigeants de la Banque de France ont compétence pour édicter des règles applicables, en cas de poursuite d'une grève, aux agents dont la présence à leur poste est indispensable pour garantir la continuité du service de sécurité et la sûreté du siège et déterminer pour ces motifs les limitations à apporter au droit de grève de ces agents.
En ce qui concerne l'atteinte au droit de grève qui résulterait de l'incompétence des signataires de la note de service et des ordres de réquisition :
10. Il résulte de l'instruction que, par une décision du 2 avril 2019, le gouverneur de la Banque de France a, en application des règles rappelées au point 8, d'une part, donné délégation de pouvoirs au directeur général qui exerce les fonctions de secrétaire général de la Banque de France à l'effet notamment de " veiller à l'élaboration de la politique et des consignes générales de sécurité relatives aux personnes, aux biens et à l'environnement applicables au siège " et, d'autre part, permis au secrétaire général de " subdéléguer les pouvoirs qui lui sont délégués par la présente décision aux agents du personnel des cadres du secrétariat général ". Par un acte du même jour, le secrétaire général de la Banque de France a donné délégation de pouvoirs au directeur de la sécurité de la Banque de France à l'effet de " veiller, dans les locaux affectés à la direction placée sous son autorité : / - à la mise en oeuvre effective des règles, mesures et consignes applicables en matière (...) de sécurité, de protection (...) qui lui ont été communiquées ".
11. D'une part, en arrêtant, par la note de service du 3 janvier 2020 dont la suspension est sollicitée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, les modalités pratiques applicables dans le cadre de réquisitions nécessaires à la continuité des activités de sécurité et de sûreté du siège de l'établissement et en prévoyant notamment à cette fin le recours à la réquisition d'un nombre minimal d'agents dédiés à cette mission, le secrétaire général de la Banque de France s'est placé, en tenant compte de la situation particulière d'une grève prolongée, dans le champ de la délégation qui lui avait été accordée le 2 avril 2019 lui donnant pouvoir d'élaborer une politique et des consignes générales de sécurité relatives aux personnes et aux biens. D'autre part, en prenant les mesures de réquisition individuelle en litige, le directeur de la sécurité de la Banque de France a, compte tenu de la subdélégation qui lui avait été accordée, mis en oeuvre les règles, mesures et consignes arrêtées par la note de service du 3 janvier 2020 précitée. Il ne résulte pas, en outre, de l'instruction, et il n'est d'ailleurs pas allégué, que ces mesures contestées auraient contrarié des décisions ou consignes arrêtées par le gouverneur général de la Banque de France en sa qualité de chef de service. Le syndicat requérant n'est, dès lors, pas fondé, en tout état de cause, à soutenir que le secrétaire général de la Banque de France et le directeur de la sécurité de la Banque de France auraient, en édictant incompétemment, l'un, la note de service du 3 janvier 2020 et l'autre, les ordres de réquisition, porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève des agents chargés de la sécurité et de la sûreté du site compte tenu des limitations qui en résultent pour l'exercice de ce droit constitutionnellement garanti.
En ce qui concerne l'atteinte au droit de grève qui résulterait de l'absence de nécessité et de proportionnalité des mesures de réquisition :
12. En premier lieu, il résulte de l'instruction et des échanges au cours de l'audience que la mission de conservation des réserves en or de l'Etat et la sensibilité particulière du site impliquent une surveillance continue et étroite des locaux du siège sans que la Banque de France puisse, même occasionnellement, confier partie de cette mission à des opérateurs extérieurs.
13. En deuxième lieu, d'une part, par la note de service du 3 janvier 2020, le secrétaire général de la Banque de France a prévu la possibilité de recourir à la réquisition d'agents de jour comme de nuit afin de garantir la continuité du service de sécurité et de sûreté du siège en période de grève par la présence d'un nombre minimal d'agents dédiés à cette mission. Elle a également pour objet, ainsi qu'il résulte de l'instruction, de prévenir les risques que l'insuffisance du nombre d'agents présents peut engendrer pour ces derniers. Elle fixe par ailleurs de manière précise et limitative la liste des activités essentielles devant être assurées dans le cadre d'une telle réquisition, sauf cas d'urgence avérée. Elle prévoit enfin la mise en place d'un planning prévisionnel des réquisitions, leurs modalités de transmission aux intéressés et la possibilité offerte aux agents réquisitionnés d'exécuter la vacation ou d'en être dispensés, " selon leur convenance ", si le jour de leur réquisition, l'effectif minimal est atteint par la seule présence d'agents non-grévistes. D'autre part, les ordres individuels, établis le 3 janvier 2020, par le directeur de la sécurité de l'établissement, sur le fondement de cette note, ont fixé, dans le cadre d'un planning prévisionnel couvrant la période du 7 janvier au 7 février 2020, les dates des deux vacations de nuit non consécutives pour lesquelles chacun des 31 salariés du service de sécurité et de sûreté travaillant en équipes postées sur les 50 pompiers exerçant au siégeant, était réquisitionné.
14. Il résulte de l'instruction qui s'est poursuivie à l'audience qu'au cours du mois de décembre 2019, la Banque de France, constatant, à plusieurs reprises, que le nombre d'agents de sécurité et de sûreté ne se déclarant pas grévistes à l'heure de la prise du poste de nuit, était insuffisant pour assurer la mission de surveillance et de sécurisation du siège, a dû faire appel de manière improvisée à des cadres volontaires qui, sans être spécialement formés, ont accepté au pied levé d'occuper un poste de nuit après avoir effectué leur journée de travail, en méconnaissance par ailleurs des dispositions du code du travail relatives à la durée du travail. En l'absence d'obligation de déclaration individuelle préalable de la part des agents grévistes, il ne résulte pas de l'instruction que, dans le cadre d'une grève prolongée comme celle en cause, suivie par une part significative quoique variable d'agents des services centraux, la Banque de France dispose d'un moyen fiable et légal de s'assurer avant la prise de poste que la sécurité et la sûreté du siège ainsi que la sécurité des agents en poste, puissent être garanties par la présence d'un nombre minimal d'agents non-grévistes. La ressource interne étant ainsi incertaine ou inappropriée, s'agissant des agents non spécialisés, et le recours à des opérateurs extérieurs étant exclu pour les raisons énoncées au point 13, le recours à des mesures de réquisitions individuelles d'agents qualifiés présentent alors un caractère nécessaire pour répondre à la mission d'intérêt général consistant à assurer la continuité du service de sécurité et de sûreté du siège de la Banque de France dans des conditions de sécurité suffisantes pour les agents en poste. Il ne résulte pas davantage de l'instruction, que, dans le contexte du mouvement de grève qui n'a pas cessé à la date de la présence ordonnance, les ordres de réquisition en vigueur jusqu'au 7 février qui n'ont pas été rapportés, auraient perdu toute utilité.
15. En troisième lieu, il résulte des termes mêmes de la note de service du 3 janvier 2020 qu'elle ne tend pas à mettre en place un service normal mais vise uniquement à assurer, par un nombre restreint mais suffisant d'agents et une liste réduite de tâches essentielles, définis de manière précise, un service minimum de sécurité et de sûreté strictement nécessaire et adapté aux besoins du site ainsi qu'à la sécurité des agents en poste. Il en va de même du contenu de chacun des ordres de réquisition. En outre, si ces ordres de réquisition portent sur l'ensemble des 31 agents de sécurité et de sûreté travaillant en équipes postées, il résulte de l'instruction, d'une part, que ce nombre permet seulement de couvrir les besoins en personnel nécessaires pour assurer le service minimum au cours de la période du préavis du 7 janvier au 7 février 2020, d'autre part, que chacun des agents n'est requis que pour deux postes de nuit au cours de cette même période et, enfin, que l'agent réquisitionné peut être dispensé de cette vacation, selon sa convenance, si sa présence ne s'avère en définitive pas indispensable le jour où il se présente. Dans ces conditions, ni la note de service du 3 janvier 2020, ni les ordres de réquisition du même jour n'ont excédé ce qui était strictement nécessaire à la continuité du service de sécurité et de sûreté de la Banque de France, ni apporté au droit de grève des agents des limitations disproportionnées au but en vue desquelles ces mesures ont été édictées.
16. Il résulte de tout ce qui précède que les mesures contestées ne portent pas une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit de grève. Dès lors, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la condition d'urgence, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par le syndicat à ce titre. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la Banque de France présentées au même titre.
O R D O N N E :
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Article 1er : la requête du SNABF-Solidaire est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la Banque de France au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au syndicat national autonome de la Banque de France-Solidaire (SNABF-Solidaire) et à la Banque de France.