Conseil d'État · 6ème chambre — 15 février 2019

Vu la procédure suivante :
Par une ordonnance n° 1500449 du 29 septembre 2016, enregistrée le 30 septembre 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Nancy a transmis au Conseil d'Etat, en application de l'article R. 351-2 du code de justice administrative, la requête présentée à ce tribunal par M. B...A....
Par cette requête et un mémoire en réplique, enregistrés au greffe du tribunal administratif de Nancy les 11 février et 16 décembre 2015, M. A...demande :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir :
- l'arrêté du ministre de la justice du 3 mai 2007 modifiant l'arrêté du 28 décembre 2001 portant application du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif aux modalités d'aménagement et de réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat pour le ministère de la justice,
- le chapitre V de la circulaire du garde des sceaux du 27 décembre 2001 relative à la mise en oeuvre de l'aménagement et la réduction du temps de travail dans les services déconcentrés de l'administration pénitentiaire,
- les notes du directeur de l'administration pénitentiaire en date des 30 mai et 15 juin 2007,
- la note n° 288 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Strasbourg en date du 3 juillet 2007 ;
2°) d'aligner le nombre minimal d'heures de travail hebdomadaire des membres du corps de commandement, fixé à 37h30, sur le nombre d'heures de travail des personnels de surveillance en poste fixe, fixé à 35h50 ;
3°) d'enjoindre sous astreinte à l'Etat de prendre les mesures qu'impose cette annulation et d'en fixer les délais ;
4°) d'enjoindre sous astreinte à l'Etat de lui verser la différence entre le montant d'indemnité de fonction et d'objectifs qu'il a reçu et le montant correspondant à l'application d'un coefficient multiplicateur de 8 pour les deux dernières années et de 4 pour les années précédentes, et d'en fixer les délais ;
5°) d'annuler la décision de la directrice du centre de détention de lui imposer une demi-heure de travail effectif les week-ends et jours fériés, hors intervention d'astreinte ;
6°) de lui accorder une compensation financière indexée sur la valeur locative de son lieu d'affectation au motif que, n'étant pas logé par nécessité absolue de service, il doit habiter à proximité du centre de détention ;
7°) de lui accorder, ainsi qu'à l'ensemble du corps de commandement, 27 jours supplémentaires de réduction du temps de travail par an à compter du 1er juillet 2007, ainsi que cinq jours de congés compensateurs de sujétions supplémentaires ;
8°) de fixer la durée du travail effectif à 35 heures par semaine pour le corps de commandement ;
9°) d'imposer qu'il soit fait un décompte exact de ses heures travaillées, conformément à l'article 6 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ;
10°) d'indemniser les heures supplémentaires qu'il a effectuées depuis le 1er juillet 2007 ;
11°) d'imposer une pause méridienne minimale de 20 minutes et non de 2 heures ;
12°) d'imposer que les délais de route pouvant être accordés au personnel de surveillance soient respectés ;
13°) de condamner l'Etat à lui verser une somme totale de 90 000 euros à titre de dommages et intérêts ;
14°) de mettre à la charge de l'Etat la somme totale de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ;
- le décret n° 2001-1357 du 28 décembre 2001;
- le décret n° 2006-441 du 14 avril 2006 ;
- le décret n° 2007-1776 du 17 décembre 2007 ;
- le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laure Durand-Viel, auditeur,
- les conclusions de M. Louis Dutheillet de Lamothe, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Sur les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 3 mai 2007 :
1. Les conclusions de la requête de M.A..., enregistrée le 11 février 2015, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 3 mai 2007 du garde des sceaux, ministre de la justice, publié au Journal officiel de la république française du 10 mai 2007, sont tardives et, par suite, doivent être rejetées comme irrecevables. Il y a donc lieu, sur ce point, de faire droit à la fin de non-recevoir opposée par la garde des seaux, ministre de la justice.
Sur les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des notes des 30 mai et 15 juin 2007 du directeur de l'administration pénitentiaire :
2. Aux termes de l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration, qui codifie les dispositions de l'article 1er du décret du 8 décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et circulaires : " Sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation. / Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n'est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s'en prévaloir à l'égard des administrés. " Aux termes de l'article 2 du 8 décembre 2008 : " L'article 1er prend effet à compter du 1er mai 2009. / Les circulaires et instructions déjà signées sont réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le site mentionné à l'article 1er. / Les dispositions du précédent alinéa ne s'appliquent pas aux circulaires et instructions publiées avant le 1er mai 2009 dont la loi permet à un administré de se prévaloir. ".
3. La note du 30 mai 2007 par laquelle le directeur de l'administration pénitentiaire a indiqué aux directeurs des services déconcentrés de cette administration les conséquences à tirer en matière d'organisation du temps de travail, pour les agents placés sous leur autorité, de l'extension du régime forfaitaire prévu à l'article 10 du décret du 25 août 2000, et la note complémentaire du 15 juin 2007 par laquelle il a précisé ses instructions doivent être regardées, eu égard à leur portée, comme des instructions adressées aux services par le garde des sceaux, au sens des dispositions précitées de l'article R. 312-8 du code des relations entre le public et l'administration. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les notes du 30 mai et du 15 juin 2007 auraient été reprises, à la date du 1er mai 2009, sur le site internet créé en application de ces dispositions. Par suite, ces circulaires doivent, conformément à l'article 2 du décret du 8 décembre 2008, être regardées comme abrogées à compter du 1er mai 2009. Dès lors, les conclusions de la requête de M.A..., enregistrée le 11 février 2015, tendant à l'annulation de ces circulaires qui étaient déjà abrogées à la date où elle a été introduite, étaient dépourvues d'objet et par suite irrecevables. Les conclusions dirigées contre ces actes doivent, en conséquence, être rejetées.
Sur les conclusions tendant à l'annulation du rejet implicite opposé par la garde des sceaux, ministre de la justice, à la demande du 1er novembre 2014 de M. A...:
4. M.A..., capitaine pénitentiaire affecté au centre de détention de Toul, doit être regardé, au vu des moyens de sa requête et de la demande qu'il a adressée le 1er novembre 2014 à la garde des sceaux, ministre de la justice, comme demandant l'annulation du rejet implicitement opposé, en premier lieu, à sa demande d'abrogation du IV de l'article 6 de l'arrêté du 28 décembre 2001 portant application du décret du 25 août 2000 relatif aux modalités d'aménagement et de réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat pour le ministère de la justice, tel que modifié par l'arrêté du 3 mai 2007, en tant qu'il soumet les membres du corps de commandement du personnel de surveillance au régime forfaitaire de travail prévu à l'article 10 du décret du 25 août 2000, en second lieu, à sa demande d'abrogation des notes du directeur de l'administration pénitentiaire des 30 mai et 15 juin 2007 relatives à l'extension de ce régime forfaitaire et, en troisième lieu, à ses demandes de modification des modalités de calcul des horaires de travail et des jours de réduction du temps de travail des membres du corps de commandement, ainsi que de rétablissement de sa situation personnelle.
En ce qui concerne la décision de rejet de la demande d'abrogation de l'arrêté du 3 mai 2007 :
5. Aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature, alors en vigueur : " La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat ainsi que dans les établissements publics locaux d'enseignement. / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. (...) " Aux termes du I de l'article 3 du même décret, dans sa rédaction applicable : " I.- L'organisation du travail doit respecter les garanties minimales ci-après définies. / La durée hebdomadaire du travail effectif, heures supplémentaires comprises, ne peut excéder ni quarante-huit heures au cours d'une même semaine, ni quarante-quatre heures en moyenne sur une période quelconque de douze semaines consécutives (...) ". Aux termes de l'article 10 du même décret : " Sans préjudice des dispositions de l'article 3, le régime de travail de personnels chargés soit de fonctions d'encadrement, soit de fonctions de conception lorsqu'ils bénéficient d'une large autonomie dans l'organisation de leur travail ou sont soumis à de fréquents déplacements de longue durée peut, le cas échéant, faire l'objet de dispositions spécifiques adaptées à la nature et à l'organisation du service ainsi qu'au contenu des missions de ces personnels. Ces dispositions sont adoptées par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après avis du comité technique ministériel. " Pour le ministère de la justice, l'article 6 de l'arrêté du garde des sceaux, ministre de la justice, du 28 décembre 2001 prévoit, à son premier alinéa, que : " Conformément aux dispositions de l'article 10 du décret du 25 août 2000 susvisé, les personnels exerçant des fonctions d'encadrement ou de conception visés aux points I à IV du présent article peuvent être soumis à un régime forfaitaire de temps de travail. Les directions gestionnaires de personnels du ministère délèguent à leurs chefs de service la faculté d'arrêter la liste nominative des personnels concernés ". L'arrêté du 3 mai 2007 a modifié la liste des personnels mentionnés au II du même article pour y inclure les membres du corps de commandement du personnel de surveillance.
6. Aux termes de l'article 22 du décret du 14 avril 2006 portant statut particulier du corps de commandement du personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire : " Les fonctionnaires du corps de commandement participent à l'élaboration de la politique définie par le chef d'établissement pour la prise en charge des personnes faisant l'objet d'une mesure privative ou restrictive de liberté. Ils coordonnent sa mise en oeuvre, dans le cadre de l'exécution des décisions et sentences pénales et du maintien de la sécurité générale de l'établissement. / Ils sont chargés du commandement des fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application. Ils assurent les fonctions de chef de détention ou de responsable d'un service dans les établissements pénitentiaires. Ils peuvent être affectés dans tout autre service relevant de l'administration pénitentiaire. / Ils peuvent également exercer la fonction de chef d'établissement ou d'adjoint au chef d'établissement dans une maison d'arrêt ou un établissement pour peines d'une capacité inférieure ou égale à deux cents places. Ils ne peuvent occuper le même poste que pour une durée maximale de sept ans. Ils exercent leurs missions en tenue ou en civil selon la nature des fonctions assurées ". D'une part, il résulte de ces dispositions que les fonctions exercées par les membres de ce corps sont susceptibles de satisfaire les critères fixés à l'article 10 du décret du 25 août 2000. D'autre part, les dispositions précitées de l'article 6 de l'arrêté du 28 décembre 2001, dans sa rédaction résultant de l'arrêté du 3 mai 2007, n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer que tous les membres du corps de commandement du personnel de surveillance soient soumis à un régime forfaitaire du temps de travail. Il revient en effet aux chefs de service d'arrêter la liste nominative des membres du corps de commandement du personnel de surveillance qui seront soumis au régime forfaitaire de temps de travail, dans le respect des critères fixés par l'article 10 du décret du 25 août 2000. Par suite, M. A...n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article 6 de l'arrêté du 28 décembre 2001 méconnaîtraient par elles-mêmes l'article 10 du décret du 25 août 2000 en ce qu'elles conduiraient à soumettre au régime forfaitaire des personnes qui ne rempliraient pas les critères énoncés à cet article.
En ce qui concerne le rejet de la demande d'abrogation des notes du directeur de l'administration pénitentiaire :
7. Il résulte de ce qui a été dit au point 3 que les notes du 30 mai 2007 et du 15 juin 2007 du directeur de l'administration pénitentiaire doivent être regardées comme abrogées à compter du 1er mai 2009. Ainsi, la demande tendant à leur abrogation, dont M. A...a saisi le garde des sceaux, ministre de la justice le 1er novembre 2014, était dépourvue d'objet. Par suite, M.A...  n'est pas fondé à soutenir qu'en s'abstenant de faire droit à cette demande, le ministre aurait pris une décision illégale.
En ce qui concerne les autres demandes adressées à la garde des sceaux, ministre de la justice :
8. En raison de l'absence de connexité entre, d'une part, les conclusions de la requête critiquant le refus d'abrogation de l'arrêté du 28 décembre 2001 et des notes du directeur de l'administration pénitentiaire et, d'autre part, celles mettant en cause des mesures individuelles prises sur leur fondement, le Conseil d'Etat n'est pas compétent pour connaître en premier et dernier ressort des conclusions de la requête tendant à l'annulation du rejet implicite opposé par la ministre aux demandes de M. A...tendant à ce que l'Etat lui verse la différence entre le montant d'indemnité de fonction et d'objectifs qu'il a reçu et le montant correspondant à un coefficient multiplicateur de 4, et de 8 pour les deux dernières années, et d'en fixer les délais, d'annuler la décision de la directrice du centre de détention de lui imposer une demi-heure de travail effectif les week-ends et jours fériés hors intervention d'astreinte, d'imposer qu'il soit fait un décompte exact de ses heures travaillées et d'indemniser les heures supplémentaires qu'il a effectuées depuis le 1er juillet 2007. De même, il résulte des dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative que le Conseil d'Etat n'est pas compétent pour connaître en premier et dernier ressort des conclusions du requérant tendant à l'annulation du rejet implicite opposé par la ministre à ses demandes de lui accorder, à lui-même ainsi qu'à l'ensemble du corps de commandement, 27 jours de réduction du temps de travail supplémentaires, de fixer la durée minimale de la pause méridienne à 20 minutes, et d'imposer le respect des " délais de route ". Eu égard aux règles de compétence fixées par l'article R. 312-12 du code de justice administrative et par application de l'article R. 351-2 du même code, il y a lieu de renvoyer le jugement de l'ensemble de ces conclusions au tribunal administratif de Nancy.
Sur les autres conclusions de M. A...:
9. M. A...demande l'annulation pour excès de pouvoir de la circulaire du 27 décembre 2001 relative à la mise en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail, publiée au bulletin officiel du ministère de la justice du 1er janvier au 31 mars 2002, en tant notamment qu'elle fixe la rémunération des semaines d'astreinte sans la moduler selon qu'elles comprennent ou non des jours fériés. Toutefois, sa requête ayant été enregistrée le 11 février 2015 au greffe du tribunal administratif de Nancy, ces conclusions, présentées après l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article R. 421-1 du code de justice administrative, sont tardives et, par suite, irrecevables.
10. M. A...demande également l'annulation de la note n° 288 adressée le 3 juillet 2007 par le directeur interrégional des services pénitentiaires de Strasbourg aux chefs d'établissements pénitentiaires et aux directeurs pénitentiaires des services d'insertion et de probation de sa région. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circulaire ait fait l'objet d'une publication de nature à faire courir le délai de recours. Dès lors, les conclusions tendant à son annulation ne sont pas tardives. Toutefois, le Conseil d'Etat n'est pas compétent pour connaître en premier et dernier ressort de telles conclusions. Eu égard aux règles de compétence fixées par l'article R. 312-12 du code de justice administrative et par application de l'article R. 351-2 du même code, il y a lieu de renvoyer le jugement de ces conclusions au tribunal administratif de Nancy.
11. Aux termes de l'article R. 351-4 du code de justice administrative : " Lorsque tout ou partie des conclusions dont est saisi (...) le Conseil d'Etat relève de la compétence d'une juridiction administrative, (...) le Conseil d'Etat (...) est compétent, nonobstant les règles de répartition des compétences entre juridictions administratives, pour rejeter les conclusions entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance ou pour constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur tout ou partie des conclusions ". Les conclusions présentées par M. A...tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser des indemnités d'un montant global de 90 000 euros en compensation du préjudice qu'il soutient avoir subi, à l'octroi d'une compensation financière indexée sur la valeur locative de son lieu d'affectation, à l'octroi à lui-même ainsi qu'à l'ensemble du corps de commandement de 5 jours de congés compensateurs supplémentaires, et à la fixation d'une durée hebdomadaire de travail de 35 heures pour le corps de commandement, qui ne tendent pas à tirer les conséquences nécessaires des annulations dont il sollicite le prononcé, sont manifestement irrecevables, faute de demande préalable en ce sens adressée à l'administration, qui n'a pas conclu au rejet au fond et n'a ainsi pas lié le contentieux. Elles doivent donc être rejetées comme entachées d'une irrecevabilité manifeste insusceptible d'être couverte en cours d'instance.
12. La présente décision n'appelant nécessairement aucune mesure d'exécution, les autres conclusions de la requête tendant au prononcé d'une injonction sous astreinte ne peuvent qu'être rejetées.
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Les conclusions de la requête de M. A...tendant, d'une part, à l'annulation de la circulaire du 27 décembre 2001 de la garde des sceaux, ministre de la justice, de la note 288 du 3 juillet 2007 du directeur interrégional des services pénitentiaires de Strasbourg, ainsi que du refus implicite opposé à sa demande d'abrogation des dispositions du IV de l'article 6 de l'arrêté du 28 décembre 2001 du garde des sceaux, ministre de la justice, relatives aux membres du corps de commandement du personnel de surveillance et des notes du directeur de l'administration pénitentiaire en date des 30 mai et 15 juin 2007, à sa demande d'octroi de 5 jours de congés compensateurs supplémentaires aux membres du corps de commandement du personnel de surveillance et à la fixation d'une durée hebdomadaire de travail de 35 heures pour les membres de ce corps, d'autre part, à la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité de 90 000 euros, ainsi que le surplus des conclusions tendant à l'annulation du refus d'abroger le IV de l'article 6 de l'arrêté du 28 décembre 2001 sont rejetées.
Article 2 : Le jugement des autres conclusions de la requête de M.A..., précisées aux points 8 et 10 de la présente décision, est renvoyé au tribunal administratif de Nancy.
Article 3 : Les conclusions présentées par M. A...au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B...A...et à la garde des sceaux, ministre de la justice.