Conseil d'État · 5ème et 6ème chambres réunies — 9 novembre 2018

Vu la procédure suivante :
Mme A...B...a demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner le centre hospitalier Henri Dunant de La Charité-sur-Loire (Nièvre) à réparer les préjudices qu'elle estime avoir subis au cours de la période comprise entre le 15 juillet 2009 et le 28 février 2012 du fait de la méconnaissance des dispositions applicables aux agents qui, ayant épuisé leurs droits aux congés de maladie, sont définitivement inaptes à reprendre leur service, en lui versant des indemnités de 93 428,68 euros pour perte de rémunérations et de 15 000 euros pour troubles dans ses conditions d'existence. Par un jugement n° 1202207 du 11 avril 2013, le tribunal administratif a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 13LY01393 du 4 novembre 2014, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par Mme B...contre ce jugement.
Par une décision n° 386957 du 27 juin 2016, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Lyon.
Par un arrêt n° 16LYO2168 du 18 juillet 2017, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté la requête de Mme B....
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 septembre et 18 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, Mme B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge du centre hospitalier Henri Dunant une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code civil ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988 ;
- le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;
- l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alain Seban, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Thouvenin, Coudray, Grevy, avocat de MmeB....
Vu la note en délibéré, enregistrée le 25 octobre 2018, présentée par Mme B... ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que MmeB..., qui a été recrutée en 1980 par le centre hospitalier Henri Dunant en qualité de masseur kinésithérapeute et qui a souffert de diverses pathologies depuis l'année 2003, a été placée en position de disponibilité d'office, à compter du 15 juillet 2009, par une décision du 14 avril 2010 du directeur de cet établissement ; que cette décision a été annulée par un jugement du 28 février 2012 du tribunal administratif de Dijon, devenu définitif, au motif que la procédure suivie devant la commission de réforme n'avait pas été régulière ; que, par une décision du 27 septembre 2012, le directeur du centre hospitalier a de nouveau placé  Mme B...en position de disponibilité d'office à compter du 15 juillet 2009 ; que l'intéressée a demandé au tribunal administratif de Dijon de condamner le centre hospitalier à lui verser des indemnités en réparation de pertes de rémunérations subies entre le 15 juillet 2009 et le 28 février 2012,  valuées à un montant total de 93 428,68 euros, et de troubles dans ses conditions d'existence causés par cette privation de revenus, évalués à 15 000 euros ; que cette demande a été rejetée par un jugement du 11 avril 2013, confirmé en appel par un arrêt du 4 novembre 2014 de la cour administrative d'appel de Lyon ; que, à la suite de l'annulation de cet arrêt par une décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux du 27 juin 2016, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté à nouveau l'appel de Mme B...par un arrêt du 18 juillet 2017, contre lequel l'intéressée se pourvoit en cassation ;
2. Considérant que la demande indemnitaire formée par Mme B...devant le tribunal administratif de Dijon devait être regardée comme tendant à la réparation des préjudices qu'avait entraînés pour elle, entre le 15 juillet 2009 et le 28 février 2012, la méconnaissance fautive par le centre hospitalier Henri Dunant des dispositions applicables aux agents qui, ayant épuisé leurs droits aux congés de maladie, sont définitivement inaptes à reprendre leur service ; qu'en se prévalant pour la première fois en appel des dispositions de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, dont l'article 13 prévoit le maintien pendant la durée de la procédure devant la commission de réforme des droits à rémunération dont l'agent disposait à la date à laquelle cette commission a été saisie, l'intéressée a soulevé, comme il lui était loisible de le faire, un moyen nouveau se rattachant à la cause juridique sur laquelle elle avait fondé sa demande de première instance ; qu'en retenant que ce moyen était constitutif d'une demande nouvelle présentée pour la première fois en appel et n'était, par suite, pas recevable, la cour administrative d'appel de Lyon a commis une erreur de droit qui doit entraîner l'annulation de son arrêt ;
3. Considérant qu'il incombe au Conseil d'Etat de régler l'affaire au fond, en application du second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Sur les dispositions applicables :
4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 41 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dans sa rédaction applicable au litige : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. (...) / Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite. (...) / Dans le cas visé à l'alinéa précédent, l'imputation au service de la maladie ou de l'accident est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales (...) " ; que les 3° et 4° du même article prévoient respectivement des congés de longue maladie d'une durée maximale de trois ans quand la maladie rend nécessaires un traitement et des soins prolongés et présente un caractère invalidant et de gravité confirmée et des congés de longue durée d'une durée maximale de cinq ans si le fonctionnaire est atteint de certaines affections ;
5. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 17 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière, dans sa rédaction issue du décret du 27 novembre 2006, en vigueur jusqu'à l'intervention du décret du 5 octobre 2011 : " (...) Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service qu'après l'avis favorable du comité médical. / Si l'avis du comité médical est défavorable, le fonctionnaire est soit mis en disponibilité, soit, s'il le demande, reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme des agents des collectivités locales. Dans ce dernier cas, le paiement du demi-traitement est maintenu par l'établissement employeur, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision portant admission à la retraite " ;
6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 30 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) : "  La mise en retraite d'office pour inaptitude définitive à l'exercice de l'emploi ne peut être prononcée qu'à l'expiration des congés de maladie, des congés de longue maladie et des congés de longue durée dont le fonctionnaire bénéficie en vertu des dispositions statutaires qui lui sont applicables (...) " ; qu'aux termes de l'article 31 du même décret : " Une commission de réforme est constituée dans chaque département pour apprécier la réalité des infirmités invoquées, la preuve de leur imputabilité au service, les conséquences et le taux d'invalidité qu'elles entraînent, l'incapacité permanente à l'exercice des fonctions. (...) / Le pouvoir de décision appartient dans tous les cas à l'autorité qui a qualité pour procéder à la nomination, sous réserve de l'avis conforme de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales " ; qu'il résulte des dispositions des articles 34 et 39 du même décret que le fonctionnaire mis à la retraite en raison d'une invalidité non imputable au service a droit à une pension déterminée en fonction des services qu'il a accomplis et du taux d'invalidité ; que l'article 59 du même décret détermine les formalités que l'employeur doit accomplir auprès de la Caisse des dépôts et consignations, préalablement à la date de radiation des cadres, afin de permettre la liquidation de la pension ;
7. Considérant, enfin, qu'il résulte des dispositions de l'article 13 de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière que la demande d'inscription à l'ordre du jour de la commission de réforme est adressée par l'employeur au secrétariat de la commission et que celle-ci doit statuer dans un délai d'un mois, porté à deux mois lorsqu'elle fait procéder à une mesure d'instruction ;  qu'aux termes du quatrième alinéa de cet article : " Le traitement auquel l'agent avait droit, avant épuisement des délais en cours à la date de saisie de la commission de réforme lui est maintenu durant les délais mentionnés et en tout état de cause jusqu'à l'issue de la procédure justifiant la saisie de la commission de réforme " ;
8. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que lorsqu'un fonctionnaire hospitalier ayant épuisé ses droits aux congés de maladie, de longue maladie et longue durée se trouve définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, il est admis à la retraite après avis de la commission de réforme ; que cette commission est saisie par l'employeur et se prononce dans un délai d'un mois, porté à deux mois si elle fait procéder à une mesure d'instruction ; que l'employeur doit, préalablement à la mise à la retraite, obtenir un avis conforme de la CNRACL et accomplir des formalités en vue de la liquidation de la pension ; que, jusqu'à la décision de mise à la retraite, le fonctionnaire bénéficie d'un plein traitement ou d'un demi-traitement selon que sa maladie est ou non imputable au service ;
Sur les conditions dans lesquelles ces dispositions ont été mises en oeuvre à l'égard de MmeB... :
9. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à la suite d'un accident de service survenu le 31 octobre 2007, Mme B...a été placée à compter du 5 novembre 2007 en congé maladie en raison d'une affection regardée comme imputable au service ; que, par un avis du 25 mars 2010, la commission de réforme a estimé, d'une part, que l'intéressée était définitivement inapte au service et, d'autre part, qu'à compter du 15 juillet 2009, son état de santé n'était plus imputable à l'accident du 31 octobre 2007 ; que le directeur du centre hospitalier l'a alors placée, par une décision du 14 avril 2010, en disponibilité d'office à compter du 15 juillet 2009 ; que, le 30 septembre 2010, la commission de réforme a confirmé le caractère définitif de l'incapacité mais a sursis à statuer sur les conditions de la mise à la retraite pour invalidité dans l'attente des conclusions d'un expert ; que, par un jugement du 28 février 2012, le tribunal administratif de Dijon a annulé la décision du 14 avril 2010 en raison d'un vice de procédure ; que, par une décision du 27 septembre 2012, le directeur du centre hospitalier a placé  à nouveau Mme B...en position de disponibilité d'office à compter du 15 juillet 2009 et l'a mise à la retraite d'office à compter du 1er avril 2010 ; qu'au vu du rapport déposé par l'expert le 5 décembre 2012, la commission de réforme a, par un avis du 11 avril 2013, confirmé que l'invalidité n'était pas imputable au service puis, par un avis du 10 avril 2014, s'est prononcée notamment sur le taux d'invalidité ; qu'à la suite d'un avis rendu le 15 mai 2014 par la CNRACL, le directeur du centre hospitalier a, par une décision du 4 mars 2015, prononcé la mise à la retraite de Mme B...pour invalidité à compter du 1er février 2014 puis, par deux décisions du 23 mars 2015, placé celle-ci en disponibilité d'office du 1er avril 2010 au 14 juillet 2012 et en " service non fait " du 14 juillet 2012 au 31 janvier 2014 ; que ces trois décisions ont donné lieu à une demande d'annulation et à une demande indemnitaire présentées par Mme B... devant le tribunal administratif, qui ne s'est pas prononcé à la date de la présente décision ;
10. Considérant que la circonstance que Mme B...n'a pas formé de recours pour excès de pouvoir contre la décision du 27 septembre 2012 par laquelle le directeur du centre hospitalier a réglé sa situation pour la période postérieure au 14 juillet 2009 ne lui interdit pas d'invoquer, à l'appui d'une demande indemnitaire, la méconnaissance par l'administration des dispositions statutaires qui lui étaient applicables ; qu'il suit de là que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon s'est fondé sur le caractère définitif de cette décision pour rejeter sa demande indemnitaire ; qu'il y a lieu pour le Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les moyens soulevés par l'intéressée à l'appui de cette demande, tant en première instance qu'en appel ;
11. Considérant, d'une part, qu'il n'est pas contesté que, comme la commission de réforme l'a estimé dans son avis du 25 mars 2010, Mme B...était, depuis le 15 juillet 2009, définitivement inapte à tout emploi en raison d'une affection qui ne pouvait être regardée comme imputable au service ; qu'elle se trouvait, à cette date, en congé de maladie depuis plus de douze mois et ne remplissait pas les conditions pour obtenir un congé de longue maladie ni un congé de longue durée ; que si elle ne pouvait, par suite, prétendre au maintien du plein traitement qui lui avait été versé jusqu'au 14 juillet 2009, elle tirait des dispositions de l'article 17 du décret du 19 avril 1988 citées au point 5 le droit de percevoir un demi-traitement jusqu'à l'intervention d'une décision la mettant à la retraite pour invalidité ; que si Mme B... se prévaut des dispositions du dernier alinéa de l'article 13 de l'arrêté du 4 août 2004 citées au point 7, qui prévoient le maintien, jusqu'à l'issue de la procédure, du traitement auquel l'agent avait droit lors de la saisine de la commission de réforme, ces dispositions n'ont pas pour objet, et ne sauraient d'ailleurs avoir légalement pour effet, de conférer aux agents définitivement inaptes en raison d'une maladie non imputable au service et ayant épuisé leurs droits à congé de maladie des droits supérieurs à ceux qu'ils tiennent des dispositions précitées du décret du 19 avril 1988 ; qu'ainsi, le centre hospitalier Henri Dunant a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en ne versant pas à Mme B...un demi-traitement jusqu'à la date à laquelle elle aurait dû être admise à la retraite ;
12. Considérant, d'autre part, qu'à la suite de l'avis du 25 mars 2010, le centre hospitalier devait mener à bien, dans un délai raisonnable, la procédure de mise à la retraite pour invalidité, tout en accomplissant les formalités nécessaires à la liquidation de la pension prévue à l'article 39 du décret du 26 décembre 2003 ; qu'il résulte de l'instruction que la mise à la retraite exigeait un nouvel avis de la commission de réforme, qui devait notamment se prononcer sur le taux d'invalidité ; que si cette évaluation présentait des difficultés, liées notamment au fait que Mme B...était atteinte de plusieurs pathologies, si le comportement de l'intéressée, qui ne s'est pas rendue à deux convocations que l'expert désigné à la suite de l'avis de la commission de réforme du 30 septembre 2010 lui avait adressées, a contribué à allonger la procédure et s'il y avait lieu par ailleurs de recueillir l'avis conforme de la CNRACL, le fait que la mise à la retraite n'ait pas pu être effectuée, au plus tard le 1er mars 2011, révèle une faute de nature à engager la responsabilité du centre hospitalier, auquel il appartenait de veiller au bon déroulement de la procédure devant la commission de réforme ;
13. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la mise en oeuvre des dispositions applicables devait conduire le centre hospitalier à verser à Mme B...un demi-traitement jusqu'à l'intervention, au plus tard le 1er mars 2011, d'une mise à la retraite pour invalidité ; qu'il ne résulte pas de l'instruction que l'intéressée ait bénéficié d'un demi-traitement pour la période postérieure au 14 juillet 2009 ; que si la décision du 27 septembre 2012 a prononcé sa mise à la retraite à compter du 1er avril 2010, cette mesure, en l'absence d'accomplissement des formalités requises auprès de la CNRACL, ne lui a pas permis de percevoir une pension ; que la mise à la retraite n'a été prononcée dans des conditions régulières qu'à compter du 1er février 2014 ; qu'ainsi, les fautes commises ont entraîné des pertes de revenus correspondant, jusqu'au 1er mars 2011, à la moitié du traitement de l'intéressée et, à compter de cette date, au montant de la pension à laquelle elle pouvait prétendre ; que cette privation de revenus a entraîné des troubles dans ses conditions d'existence ; que, dès lors, Mme B... est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande indemnitaire ;
Sur le montant des indemnités dues à MmeB... :
14. Considérant que, dans le cadre du présent litige, Mme B...s'est bornée à demander la réparation des préjudices qu'elle a subis au cours de la période comprise entre le 15 juillet 2009 et le 28 février 2012 ; qu'elle peut prétendre, au titre de ses pertes de revenus, à une indemnité calculée sur la base d'un demi-traitement pour la période comprise entre le 15 juillet 2009 et le 1er mars 2011 et sur la base du montant de la pension qui lui a été allouée en 2014 pour la période comprise entre le 1er mars 2011 et le 28 février 2012, sous déduction des rémunérations qui ont pu lui être versées au titre de ces périodes, notamment à l'occasion de la régularisation effectuée le 6 mai 2015 ; qu'il y a lieu de renvoyer Mme B... devant l'administration en vue de la détermination du montant de cette indemnité ; qu'il sera fait par ailleurs une juste appréciation des troubles dans les conditions d'existence subis par l'intéressée en mettant à ce titre à la charge du centre hospitalier le versement d'une indemnité de 5 000 euros ; que le total des indemnités ne pourra excéder la somme de 61 000 euros que Mme B... demande dans le dernier état de ses conclusions ;
15. Considérant que les indemnités mises à la charge du centre hospitalier porteront intérêt au taux légal à compter du 12 juillet 2012, date de réception par le centre hospitalier de la réclamation préalable présentée par MmeB... ; que la capitalisation des intérêts a été demandée le 6 janvier 2015 ; qu'à cette date, il était dû au moins une année d'intérêts ; que, dès lors, conformément aux dispositions de l'article 1343-2 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande à cette date et à chaque échéance annuelle à compter de cette date ;
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier Henri Dunant une somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  pour les frais exposés par Mme B..., tant en première instance, qu'en appel et en cassation et non compris dans les dépens ; que les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de Mme B...qui n'est pas, dans ces instances, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 18 juillet 2017 est annulé.
Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Dijon du 11 avril 2013 est annulé.
Article 3 : Le centre hospitalier Henri Dunant est condamné à verser à MmeB..., d'une part, une indemnité pour perte de revenus calculée sur la base d'un demi-traitement pour la période comprise entre le 15 juillet 2009 et le 1er mars 2011 et sur la base du montant de la pension qui lui a été allouée en 2014 pour la période comprise entre le 1er mars 2011 et le 28 février 2012, sous déduction des rémunérations qui ont pu lui être versées au titre de ces périodes, et, d'autre part, une indemnité de 5 000 euros au titre des troubles qu'elle a subis dans ses conditions d'existence, le total des indemnités ne pouvant toutefois excéder 61 000 euros.
Article 4 : La somme due par le centre hospitalier Henri Dunant au titre de ces indemnités portera intérêt au taux légal à compter du 12 juillet 2012. Les intérêts échus le 6 janvier 2015 seront capitalisés à cette date et à chaque échéance annuelle à compter de cette date.
Article 5 : Le centre hospitalier Henri Dunant versera à Mme B...une somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le surplus des conclusions de la demande présentée par Mme B... devant le tribunal administratif de Dijon ainsi que les conclusions présentées par le centre hospitalier Henri Dunant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 7 : La présente décision sera notifiée à Mme A...B...et au centre hospitalier Henri Dunant.
Copie  en sera adressée à la ministre des solidarités et de la santé.