Conseil d'État · 9ème chambre — 31 mars 2017

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. A...B...a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la décision du 24 juin 2011 par laquelle le directeur de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues a prononcé sa révocation. Par un jugement n° 1103454 du 7 mars 2012, le tribunal administratif a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 12MA01829 du 10 septembre 2013, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel de M. B... contre ce jugement.
Par une décision n° 373251 du 29 décembre 2014, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a annulé cet arrêt et prononcé le renvoi de l'affaire à cette cour.
Par un arrêt n° 15MA00293 du 17 juillet 2015, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé le jugement du 7 mars 2012 du tribunal administratif de Montpellier et rejeté la demande de M. B....
Procédure devant le Conseil d'Etat :
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 21 septembre et 21 décembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B... demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3°) de mettre à la charge de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'action sociale et des familles ;
- la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;
- le décret n° 89-822 du 7 novembre 1989 ,
- le décret n° 2003-655 du 18 juillet 2003 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Dominique Langlais, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Laurence Marion, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Carbonnier, avocat de M. B...et à la SCP Fabiani, Luc-Thaler, Pinatel, avocat de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues.
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une décision du 24 juin 2011, le directeur de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues a prononcé la révocation de M.B..., veilleur de nuit dans cet établissement ; que le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de l'intéressé tendant à l'annulation de cette décision par un jugement du 7 mars 2012 ; que M. B... s'étant pourvu en cassation contre l'arrêt du 10 septembre 2013 par lequel la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté son appel contre ce jugement, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a, par une décision du 29 décembre 2014, annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la cour administrative d'appel de Marseille ; que cette cour a annulé le jugement du tribunal administratif de Montpellier en date du 7 mars 2012 et rejeté la demande de M. B... devant ce tribunal ainsi que le surplus de ses conclusions par un arrêt du 17 juillet 2015 contre lequel M. B... se pourvoit en cassation ;
2. Considérant qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel de Marseille a omis de répondre au moyen, soulevé devant elle par M. B..., tiré de la méconnaissance de l'article 6 du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière, lequel n'était pas inopérant ; que la cour a ainsi entaché son arrêt d'une insuffisance de motivation ; qu'il s'ensuit, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, que M. B... est fondé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'après avoir annulé le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 7 mars 2012, il a statué par évocation sur sa demande ;
3. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire " ; qu'il y a lieu, par suite, de régler l'affaire au fond dans la limite de la cassation prononcée ;
Sur la légalité de la décision de révocation du 24 juin 2011 :
En ce qui concerne la légalité externe :
4. Considérant qu'en vertu de l'article 82 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, l'autorité exerçant le pouvoir disciplinaire est celle investie du pouvoir de nomination et que, selon l'article L. 315-17 du code de l'action sociale et des familles applicable aux établissements sociaux de droit public, le directeur de l'établissement nomme le personnel, sous certaines exceptions ne s'appliquant pas au cas d'espèce ; que, par suite, le directeur de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues était compétent pour prononcer la sanction en litige ; que, dès lors, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte doit être écarté ;
5. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 11 juillet 1979 : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (...) / - infligent une sanction (...) " ; qu'aux termes de l'article 3 de cette même loi : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision " ; qu'aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " (...) L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés " ; que ces dispositions imposent à l'autorité qui prononce la sanction de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre de l'agent concerné, de telle sorte que ce dernier puisse, à la seule lecture de cette décision, connaître les motifs de la sanction qui le frappe ;
6. Considérant que la décision de révocation attaquée énonce de manière précise les motifs de fait sur lesquels elle se fonde et notamment les circonstances dans lesquelles l'intéressé, alors qu'il était chargé de surveiller des jeunes filles mineures accueillies au sein de l'établissement et malgré les mises en garde qui lui avaient été adressées en 2007 et en 2009, a développé des relations extra-professionnelles et intimes avec certaines jeunes résidentes ; que la décision en litige expose ainsi les griefs retenus à l'encontre de M. B...de manière suffisamment circonstanciée pour le mettre à même de déterminer les faits que l'autorité disciplinaire entend lui reprocher ; que la décision attaquée est suffisamment motivée alors même qu'elle ne mentionne pas le nom des personnes en cause ni la date précise des faits ; que, par suite, M. B...n'est pas fondé à soutenir que la décision qu'il conteste serait insuffisamment motivée ;
7. Considérant, que, si M. B...soutient qu'il n'a pas été mis à même de prendre connaissance de son dossier, il ressort cependant des pièces du dossier que l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues a, d'une part, informé son conseil, le 28 avril 2011, de la possibilité de venir consulter et de faire une copie de son dossier, d'autre part, envoyé à celui-ci une copie du rapport de saisine du conseil de discipline par lettre recommandée avec accusé de réception le 26 mai 2011 ; que M. B...ne conteste pas s'être rendu dans son service et avoir effectivement procédé à la consultation de son dossier sur place le 12 mai 2011 ; que ce moyen doit, par suite, être écarté ;
8. Considérant qu'aux termes de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit sans délai le conseil de discipline (...) Sa situation doit être définitivement réglée dans le délai de quatre mois. Si à l'expiration de ce délai aucune décision n'a été prise par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire, l'intéressé, sauf s'il est l'objet de poursuites pénales est rétabli dans ses fonctions " ; que, si M. B...soutient que sa révocation ne pouvait être légalement prononcée postérieurement à l'expiration du délai de quatre mois de suspension, les dispositions précitées n'ont toutefois pour objet que de limiter les conséquences de la suspension, aucun texte n'enfermant dans un délai déterminé l'exercice de l'action disciplinaire ; que le moyen doit ainsi être écarté ;
9. Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit n'obligeait l'administration à procéder à une enquête avant de suspendre M. B... ; que, si le requérant critique les conditions dans lesquelles s'est déroulé l'entretien préalable du 16 février 2011 destiné à éclairer l'administration sur les faits reprochés, les conditions dans lesquelles a eu lieu cet entretien demeurent... ; que M. B...ne saurait utilement soutenir que le principe du respect des droits de la défense aurait été méconnu du fait de la présence d'un tiers à cet entretien, qu'il qualifie de partiale ;
10. Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière : " Le fonctionnaire poursuivi est convoqué par le président du conseil de discipline quinze jours au moins avant la date de la réunion de ce conseil, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Il peut, devant le conseil de discipline, présenter des observations écrites ou orales, citer des témoins et se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. " ; qu'en se bornant à soutenir qu'il n'aurait pas bénéficié d'un délai suffisant entre la réception de la lettre de convocation au conseil de discipline et la séance du conseil du 16 juin 2011, M. B...n'établit pas que le délai de convocation de quinze jours n'aurait pas été respecté, alors qu'il ressort du procès-verbal du conseil de discipline, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, qu'il a été informé de la tenue du conseil de discipline par lettre recommandée avec accusé de réception du 26 mai 2011 ;
11. Considérant qu'aux termes de l'article 9 du décret du 7 novembre 1989 : " (...) le président du conseil de discipline met aux voix la proposition de sanction la plus sévère parmi celles qui ont été exprimées lors du délibéré. Si cette proposition ne recueille pas l'accord de la majorité des membres présents, le président met aux voix les autres sanctions figurant dans l'échelle des sanctions disciplinaires en commençant par la plus sévère après la sanction proposée jusqu'à ce que l'une d'elles recueille un tel accord. / Si aucune proposition de sanction n'est adoptée, le président propose qu'aucune sanction ne soit prononcée " ; qu'aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 : " (...) Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté " ;
12. Considérant que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ;
13. Considérant qu'il ressort du document joint au procès verbal du conseil de discipline du 16 juin 2011, composé de huit membres, que le président du conseil de discipline a mis au vote la sanction proposée de la révocation, qui n'a obtenu que quatre voix et, en l'absence de majorité dégagée, mis au vote toutes les sanctions inférieures des 4ème, 3ème et 2ème groupes, qui n'ont pas obtenu la majorité des voix ; que, dans les circonstances de l'espèce, le conseil de discipline ne peut être regardé comme ayant privé M. B...d'une garantie ni comme ayant pu exercer une influence sur le sens de la décision prise, dès lors qu'il ressort des mentions du procès-verbal et du courrier adressé par son président à l'autorité disciplinaire que ce conseil, qui, nonobstant l'absence de majorité sur une sanction précise, souhaitait que M. B...soit sanctionné à proportion de ses manquements à ses obligations professionnelles et de son " comportement manipulateur ", n'aurait pas rassemblé de majorité sur une sanction du premier groupe ;
14. Considérant qu'il appartient au conseil de discipline de décider s'il y a lieu de procéder à l'audition de témoins ; qu'il ne peut, toutefois, sans méconnaître les droits de la défense et le caractère contradictoire de la procédure, entendre des témoins le jour même de sa séance sans avoir mis en mesure l'agent intéressé d'assister à leur audition ; que M. B... soutient qu'il a été invité à quitter la salle d'audience au moment de l'audition, en qualité de témoin, du directeur de l'établissement ; que le requérant se prévaut d'une sommation interpellative et de deux attestations concordantes émanant de sa mère, de son avocat et d'un membre du conseil de discipline allant dans le sens de ses allégations ; que, toutefois, il résulte d'une attestation du 9 avril 2013 émanant de M. Nègre, rapporteur et secrétaire de la séance du 16 juin 2011, dont il peut être tenu compte alors même qu'elle ne répond pas au formalisme requis par l'article 202 du code de procédure civile, que M. B... et son conseil n'ont pas quitté la séance jusqu'à la tenue du délibéré ; que le procès-verbal du conseil de discipline du 16 juin 2011, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, retranscrit les remarques formulées à deux reprises par Me Weisbuch, avocat de M.B..., sur les réponses du directeur de l'établissement public auditionné ; que, si M. B...conteste l'authenticité du procès-verbal de la séance du 16 juin 2011, la seule circonstance qu'une copie du procès verbal dûment signée a été produite tardivement devant la juridiction administrative, ne suffit pas à l'écarter comme dépourvue de valeur probante ; qu'il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de ce que M. B... n'aurait pas été mis à même d'assister à l'audition du directeur manque en fait ;
15. Considérant qu'aux termes de l'article 6 du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière : " Lorsque le Conseil de discipline examine l'affaire au fond, (...) le fonctionnaire et, le cas échéant, son ou ses défenseurs ainsi que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire peuvent, à tout moment de la procédure devant le conseil de discipline, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales. Ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le Conseil ne commence à délibérer " ;
16. Considérant que la règle ainsi posée participe de la garantie selon laquelle le fonctionnaire doit être mis à même de répondre à chaque imputation soulevée à son encontre ; qu'en l'espèce, la seule circonstance que le fonctionnaire et son défenseur n'ont pas été formellement invités à présenter d'ultimes observations n'entache pas d'irrégularité l'avis du conseil de disciple, dès lors que les intéressés avaient été mis à même d'intervenir pendant le cours et jusqu'au terme de la procédure en cause et que l'avocat de M. B... a été parmi les derniers intervenants après que le président ait demandé, avant que le conseil ne commence à délibérer, s'il " y avait d'autres questions " ;
17. Considérant que l'article 7 du même décret du 7 novembre 1989 dispose : " Le conseil de discipline délibère en dehors de la présence de toute personne qui n'est pas membre du conseil, son secrétaire excepté " ; qu'aux termes de l'article 47 du décret du 18 juillet 2003 relatif aux commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière : " Le secrétariat des commissions administratives paritaires départementales est assuré par l'établissement qui en assure la gestion. / Un représentant du personnel est désigné par la commission en son sein, lors de chaque séance, pour exercer les fonctions de secrétaire adjoint " ; qu'aux termes de l'article 49 : " Le secrétaire établit un procès-verbal de chaque séance, conformément à un modèle fixé par arrêté des ministres chargés de la santé et des affaires sociales. / Il est signé par le président, le secrétaire et le secrétaire adjoint et transmis dans le délai d'un mois aux membres de la commission " ; qu'il ressort des mentions figurant sur le procès-verbal de la réunion du 16 juin 2011 du conseil de discipline qui a statué sur la situation de M. B...que le directeur des ressources humaines du CHRU de Montpellier, qui n'est pas membre de ce conseil, était d'abord présent à la réunion en qualité de rapporteur, puis a assisté au délibéré en qualité de secrétaire ; que M. B... fait valoir que sa qualité de rapporteur s'opposait à ce qu'il devienne ensuite secrétaire et assiste au délibéré ; que, toutefois, l'intéressé s'est borné, dans ses fonctions de rapporteur, à lire le rapport de saisine du conseil et à préciser brièvement la procédure suivie ; qu'il suit de là que sa participation n'a pu exercer d'influence sur le sens de l'avis émis par les membres du conseil de discipline ni, par suite, entacher d'irrégularité la procédure disciplinaire ;
18. Considérant qu'aux termes du dernier alinéa de l'article 9 du décret du 7 novembre 1989 : " (...) Si aucune des propositions soumises au conseil de discipline n'obtient l'accord de la majorité des membres présents, son président en informe l'autorité ayant pouvoir disciplinaire. Si cette autorité prononce une sanction, elle doit informer le conseil des motifs qui l'ont conduite à prononcer celle-ci " ; qu'aux termes de l'article 11 du même décret : " L'avis émis par le conseil de discipline est communiqué sans délai au fonctionnaire intéressé ainsi qu'à l'autorité qui exerce le pouvoir disciplinaire. Celle-ci statue par décision motivée " ;
19. Considérant, en premier lieu, que les dispositions citées au point précédent n'impliquent nullement que soit communiqué à l'intéressé, avant que soit édictée une sanction, le procès-verbal du conseil de discipline ; qu'une notification du sens de l'avis est, en tout état de cause, suffisante ; qu'il ressort des pièces du dossier que M. B...a été invité, à l'issue de la séance du 16 février 2011, à prendre connaissance du sens de l'avis du conseil de discipline, ainsi que le mentionne le procès-verbal de la réunion, puis a été informé, par lettre du 24 juin 2011, de ce qu'aucune sanction n'avait recueilli l'accord de la majorité des membres du conseil de discipline et de ce que le conseil demeurait favorable à ce qu'une sanction lui soit infligée, eu égard à son comportement manipulateur ; que les dispositions relatives à la communication de l'avis du conseil de discipline au fonctionnaire intéressé n'ont ainsi pas été méconnues ;
20. Considérant, en deuxième lieu, que le conseil de discipline a informé l'autorité disciplinaire de son avis par un courrier du 17 juin 2011 dans lequel il est indiqué qu'aucune sanction n'a emporté la majorité mais que, néanmoins, le conseil s'accorde pour sanctionner M. B...compte tenu de son comportement non conforme à ses obligations professionnelles, alors que l'avis du conseil de discipline tel qu'il figure sur le procès-verbal du 16 juin 2011 faisait état du " comportement manipulateur " de M.B... ; que, cependant, cette différence minime de rédaction entre ce courrier du 17 juin 2011 et l'avis figurant sur le procès-verbal du 16 juin 2011 ne peut avoir eu pour effet d'induire en erreur l'autorité disciplinaire ni, par suite, de vicier la procédure ;
21. Considérant, enfin, que s'il n'est pas établi que le conseil de discipline a été informé par le directeur de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues des motifs l'ayant conduit à prononcer à l'encontre de M. B...la sanction de la révocation,  cette circonstance, postérieure à la décision attaquée, est sans incidence sur la légalité de celle-ci ;
En ce qui concerne la légalité interne :
22. Considérant que pour prononcer la révocation de M.B..., le président de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues a estimé que celui-ci avait eu un " comportement inadapté, ambigu, déplacé, manquant de pudeur à l'égard des jeunes filles résidentes de l'établissement ou ayant résidé au sein de l'établissement " ; qu'il a ainsi reproché à l'intéressé d'avoir développé et entretenu des relations extra-professionnelles avec notamment deux jeunes pensionnaires, au mépris de ses obligations professionnelles de dignité et de moralité ;
23. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, notamment des témoignages circonstanciés et concordants de deux pensionnaires de cet établissement, que M. B... a multiplié de manière pressante les assiduités auprès de plusieurs jeunes filles qui ont fait état de paroles et de gestes déplacés, l'une d'entre elles ayant déposé le 17 janvier 2011 une main courante portant sur de tels faits ; qu'il ressort des pièces du dossier que M. B... avait fait l'objet de deux rappels à l'ordre en 2007 et 2009 pour avoir entretenu des relations extra-professionnelles avec de jeunes pensionnaires ; que ces faits, dont la réalité doit être regardée comme établie eu égard aux témoignages circonstanciés et concordants figurant au dossier, constituent des manquements graves aux obligations professionnelles de M. B... et sont de nature à justifier une sanction disciplinaire ; qu'eu égard à la gravité et au caractère répété des faits commis par M. B... concernant des personnes particulièrement vulnérables et à la nature de ses fonctions de veilleur de nuit dans un établissement d'accueil d'enfants ou d'adolescents rencontrant des difficultés psychologiques ou sociales, et alors même que l'une des jeunes filles concernées était majeure au moment des faits, le directeur de l'établissement n'a pas pris de sanction disproportionnée en prononçant une mesure de révocation à titre disciplinaire ;
24. Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
25. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de prescrire une enquête, que M. B...n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 24 juin 2011 du directeur de l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues ;
Sur les conclusions à fin d'injonction :
26. Considérant que la présente décision, qui rejette les conclusions de M. B... tendant à l'annulation de la décision de révocation en litige, n'implique aucune mesure d'exécution ; que, par suite, les conclusions accessoires de M. B...tendant à ce qu'il soit enjoint sous astreinte à l'administration de le réintégrer et de reconstituer sa carrière doivent être rejetées ;
Sur l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
27. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de l'établissement public communal Maisons d'enfants Marie-Caizargues, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que M. B...demande à ce titre ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge M. B... la somme de 3 000 euros sur ce même fondement ;
D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 17 juillet 2015 sont annulés.
Article 2 : La demande présentée par M. B...devant le tribunal administratif de Montpellier et le surplus de ses conclusions sont rejetés.
Article 3 : M. B... versera à l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A...B...et à l'établissement public communal Maison d'enfants Marie-Caizergues.