Conseil d'État — 12 janvier 2017

Vu la procédure suivante :
M. D...B...a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Melun, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 26 décembre 2016 par lequel le préfet de Seine-et-Marne a créé la commune nouvelle de Moret-Loing-et-Orvanne en lieu et place des communes de Moret-Loing-et-Orvanne et de Veneux-les-Sablons, à compter du 1er janvier 2017. Par une ordonnance n° 1610725 du 29 décembre 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande.
Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B...demande au juge des référés du Conseil d'Etat, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) de faire droit à sa demande de première instance ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- la condition d'urgence est remplie, dès lors que l'arrêté litigieux prévoit la création de la commune nouvelle au 1er janvier 2017 ;
- l'arrêté litigieux porte une atteinte grave, d'une part, au droit de suffrage, en ce qu'il prive d'objet le renouvellement du conseil municipal de la commune de Moret-Loing-et-Orvanne qu'il fait disparaître, lequel devait intervenir dans les trois mois en application de l'article L. 270 du code électoral dès lors que, au plus tard le 20 décembre 2016, plus d'un tiers des sièges de ce conseil étaient vacants ;
- il porte également une atteinte grave à la libre administration des collectivités territoriales dès lors qu'il fait disparaître la commune de Moret-Loing-et-Orvanne ;
- l'arrêté contesté est entaché d'une illégalité manifeste, dès lors que la délibération du 21 décembre 2016 par laquelle la commune de Moret-Loing-et-Orvanne a demandé la création de la commune nouvelle est elle-même manifestement illégale, parce que deux conseillers municipaux démissionnaires ont pris part au vote et, subsidiairement, qu'un conseil municipal sujet à renouvellement dans les trois mois ne peut légalement prendre une délibération ayant un tel objet.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code électoral ;
- le code de justice administrative ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".En vertu de l'article L. 522-3 du même code, le juge des référés peut rejeter une requête par une ordonnance motivée, sans instruction contradictoire ni audience publique, lorsque la condition d'urgence n'est pas remplie ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée. A cet égard, il appartient au juge d'appel de prendre en considération les éléments recueillis par le juge du premier degré dans le cadre de la procédure écrite et orale qu'il a diligentée.
2. Aux termes de l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales : " Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës : 1. Soit à la demande de tous les conseils municipaux. / 2. Soit à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci. / 3. Soit à la demande de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue de la création d'une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres. / 4. Soit à l'initiative du représentant de l'Etat dans le département (...) ".
3. Il résulte de l'instruction que, par deux délibérations concordantes des 24 novembre et 21 décembre 2016, les conseils municipaux de Veneux-les-Sablons et de Moret-Loing-et-Orvanne ont demandé la création, à compter du 1er janvier 2017, d'une commune nouvelle destinée à se substituer à elles et ont approuvé la charte constitutive de cette commune. Par un arrêté du 26 décembre 2016, le préfet de Seine-et-Marne a créé la commune nouvelle de Moret-Loing-et-Orvanne, en lieu et place des communes de Moret-Loing-et-Orvanne et de Veneux-les-Sablons, à compter du 1er janvier 2017, en application du 1 des dispositions citées ci-dessus. Par une ordonnance n° 1610725 du 29 décembre 2016, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté la demande de M.B..., adjoint au maire de la commune de Moret-Loing-et-Orvanne démissionnaire, tendant à ce que, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, il suspende l'exécution de cet arrêté préfectoral. M. B... relève appel de cette ordonnance.
4. La décision par laquelle est créée, à la demande de tous les conseils municipaux concernés, une commune nouvelle ne saurait être regardée comme portant atteinte à la libre administration des collectivités territoriales alors même qu'elle a pour effet la disparition des communes qui ont fait la demande.
5. M. B...soutient, toutefois, que, lorsque le conseil municipal de la commune de Moret-Loing-et-Orvanne a pris la délibération du 21 décembre 2016 demandant la création d'une commune nouvelle, 25 de ses 71 sièges, soit plus du tiers, étaient vacants à la suite de démissions, de sorte qu'il devait être renouvelé dans les trois mois, en application de l'article L 270 du code électoral. Il soutient en outre que la délibération du 21 décembre 2016 est illégale, d'une part, parce que deux des conseillers démissionnaires, Mme C...et M. A..., ont pris part à son vote, d'autre part, subsidiairement, parce qu'un conseil municipal sujet à renouvellement dans les trois mois ne peut légalement prendre, selon lui, une telle délibération. Il déduit de cette illégalité de la délibération par laquelle une des deux communes concernées a demandé la création de la commune nouvelle en cause l'illégalité de l'arrêté préfectoral contesté. Or, selon M.B..., en ce qu'il a pour effet la disparition de la commune de Moret-Loing-et-Orvanne à la suite d'une demande irrégulièrement formulée, cet arrêté porte une atteinte grave à la libre administration des collectivités territoriales. Il porte en outre, selon lui, une atteinte grave au droit de suffrage, dès lors qu'il rend sans objet la tenue de nouvelles élections pour le renouvellement du conseil municipal de Moret-Loing-et-Orvanne et qu'il a pour effet de maintenir en fonction, au sein du conseil municipal de la nouvelle commune, des conseillers municipaux qui auraient dû être soumis au suffrage des électeurs.
6. Il résulte de l'instruction que si Mme C...et M. A...ont fait connaître en termes clairs leur volonté de démissionner par des courriers signifiés, en même temps que 41 autres démissions, par acte du 16 novembre 2016 au maire de Moret-Loing-et-Orvanne, celui-ci a reçu en mairie à peu près au même moment des courriers de ces deux conseillers faisant état de pressions exercées sur eux et lui demandant, en termes clairs, de ne pas tenir compte de leurs demandes de démission. Leur volonté de rester membres du conseil municipal a été ensuite confirmée par les pouvoirs qu'ils ont donnés, respectivement les 21 et 22 novembre, en vue d'être représentés aux séances du conseil municipal qui devaient se tenir, ainsi que par des courriers adressés au maire le 6 décembre. Tout en transmettant les courriers de démission de Mme C...et de M. A...au sous-préfet de Fontainebleau, comme le lui avait ordonné le juge des référés du tribunal administratif de Melun par une ordonnance du 2 décembre prise sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, le maire de la commune a estimé que Mme C...et M. A...ne pouvaient être regardés comme démissionnaires et leur a adressé des convocations en vue de la séance du conseil municipal qui s'est tenue le 21 décembre. Le nombre des conseillers municipaux en exercice à la date de cette séance a ainsi été arrêté à 48, seules 23 vacances étant prises en compte, soit un nombre inférieur au tiers des effectifs du conseil. Le préfet de Seine-et-Marne a de même estimé, pour prendre l'arrêté contesté, que la délibération du 21 décembre avait été adoptée par un conseil municipal régulièrement composé et non soumis à renouvellement dans les trois mois.
7. Lorsqu'il statue sur le fondement des dispositions citées au point 1 de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, et non sur celles de l'article L. 521-1 du même code, le juge des référés ne peut ordonner la suspension d'une décision administrative que si une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale justifie qu'il fasse usage, à très bref délai, des pouvoirs qu'il tient de ces dispositions pour la sauvegarder. Il résulte manifestement de l'ensemble des circonstances de la présente affaire, rappelées au point 6 ci-dessus, que l'arrêté contesté du préfet de Seine et Marne ne peut être regardé comme portant aux libertés fondamentales qu'invoque le requérant une atteinte grave et manifestement illégale justifiant une telle décision du juge du référé-liberté et, par suite, que M. B...n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal administratif de Melun a rejeté la requête dont il était saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.
8. Il résulte de ce qui précède que la requête de M.B..., y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, doit être rejetée selon la procédure prévue par l'article L. 522-3 du même code.
O R D O N N E :
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Article 1er : La requête de M. B...est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Jean-ChristopheB....
Copie en sera adressée au préfet de Seine-et-Marne.
Fait à Paris, le 12 janvier 2017
Signé : Alain Ménéménis