Conseil d'État · 6ème - 1ère chambres réunies — 28 septembre 2016

Vu la procédure suivante :
L'EARL de Kergoten a demandé au tribunal administratif de Rennes de condamner l'Etat à l'indemniser du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait de l'illégalité de l'arrêté du 28 février 2005 par lequel le préfet des Côtes d'Armor a autorisé l'exploitation de son élevage de poules pondeuses à hauteur de 26 562 poules au lieu des 45 680 qu'elle exploitait antérieurement. Par un jugement n° 110648 du 31 mai 2013, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.
Par un arrêt n° 13NT02182 du 13 février 2015, la cour administrative d'appel de Nantes a, sur appel de l'EARL de Kergoten, réformé ce jugement et condamné l'Etat à verser à l'EARL une somme de 76 290 euros et au paiement de la moitié des frais d'expertise liquidés à la somme de 14 286,91 euros.
Par un pourvoi, enregistré le 17 avril 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de l'EARL de Kergoten.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le décret n° 77- 1133 du 21 septembre 1977 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laurence Franceschini, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Xavier de Lesquen, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à Me Delamarre, avocat de l'EARL de Kergoten ;
1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'EARL de Kergoten a reçu récépissé de sa déclaration d'exploitation d'un élevage de 19 680 volailles le 24 juin 1982 ; que par arrêté préfectoral du 31 janvier 1994, l'EARL a été autorisé, au titre de la réglementation relative aux installations classées, à étendre son élevage, portant ainsi l'effectif total de l'exploitation à 45 880 animaux ; qu'un arrêté préfectoral du 21 juin 1999 a modifié le plan d'épandage de cet exploitant ; que par un arrêté de prescriptions complémentaires du 22 septembre 2003, le préfet des Côtes d'Armor lui a demandé de déposer un dossier de traitement ou de transfert des déjections animales conforme aux dispositions de l'arrêté préfectoral du 1er août 2002 modifiant l'arrêté préfectoral du 20 juillet 2001 établissant le deuxième programme d'action à mettre en oeuvre en vue de la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d 'origine agricole ; que la production d'azote de l'élevage exploité par l'EARL de Kergoten demeurant ...poules pondeuses ; que par jugement du 7 juin 2007 le tribunal administratif de Rennes a annulé cet arrêté au motif qu'il entraînait des changements considérables dans le mode d'exploitation de l'élevage contrairement aux dispositions du 3ème alinéa de l'article 37 du décret du 21 septembre 1997, alors en vigueur ; que par un jugement du 31 mai 2013, le tribunal administratif de Rennes a rejeté la demande de l'EARL de Kergoten tendant à l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité de l'arrêté du 28 février 2005 ; que le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 13 février 2015 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a condamné l'Etat à verser à la société la somme de 76 290 euros en réparation du préjudice qu'elle a subi du fait de l'arrêté entaché d'illégalité ;
2. Considérant qu'en principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain ; que la responsabilité de l'administration ne saurait être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité mais découlent directement et exclusivement de la situation irrégulière dans laquelle la victime s'est elle-même placée, indépendamment des faits commis par la puissance publique, et à laquelle l'administration aurait pu légalement mettre fin à tout moment ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article L. 514-1 du code de l'environnement : " Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, et lorsqu'un inspecteur des installations classées (...) a constaté l'inobservation des conditions imposées à l'exploitant d'une installation classées, le préfet met en demeure ce dernier de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai fixé pour l'exécution, l'exploitant n'a pas obtempéré à cette injonction, le préfet peut : / (...) 2° Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures prescrites ; / 3° Suspendre par arrêté, (...), le fonctionnement de l'installation jusqu'à exécution des conditions imposées et prendre les dispositions provisoires nécessaires (...) " ; qu'il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que, pour condamner l'Etat à indemniser l'EARL de Kergoten en réparation du préjudice qu'elle avait subi compte tenu de l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 28 février 2005, qui réduisait la taille de son cheptel, la cour s'est fondée sur ce que le préfet ne pouvait légalement imposer, au motif d'une production d'azote excédentaire par rapport au plan d'épandage, une réduction du volume du cheptel autorisé par l'arrêté préfectoral antérieur du 31 janvier 1994 ; que la cour en a déduit qu'un lien de causalité directe existait entre la faute commise par l'administration et le dommage subi, dès lors que le dommage avait pour cause exclusive l'illégalité de l'arrêté préfectoral du 28 février 2005 ; que, toutefois, en ne tenant aucun compte de ce que, par son refus persistant de respecter les mises en demeure du préfet des Côtes d'Armor quant à la réduction de la production d'azote, l'EARL de Kergoten s'était placée elle-même dans une situation irrégulière à laquelle l'administration aurait pu légalement mettre fin, le préfet pouvant toujours prononcer la suspension de l'autorisation sur le fondement de l'article L. 514-1 alors en vigueur du code de l'environnement, la cour a commis une erreur de droit ; que, dès lors, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, son arrêt doit être annulé ;
4. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 13 février 2015 est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Nantes.
Article 3 : Les conclusions de l'EARL de Kergoten présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat et à l'EARL de Kergoten.