Conseil d'État · 1ère - 6ème SSR — 18 décembre 2015

Vu la procédure suivante :
Par une requête, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 13 décembre 2013, 2 mai 2014, 6 novembre 2015 et 23 novembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2013-914 du 11 octobre 2013 relatif à la procédure de dérogation prévue à l'article L. 4153-9 du code du travail pour les jeunes âgés de moins de dix-huit ans et le décret n° 2013-915 du même jour relatif aux travaux interdits et règlementés pour les jeunes âgés de moins de dix-huit ans ;
2°) dans l'hypothèse d'une limitation dans le temps des effets de l'annulation prononcée, d'enjoindre au Premier ministre, en premier lieu, de rétablir l'interdiction d'emploi de jeunes de moins de dix-huit ans aux activités de retrait ou de confinement d'amiante ou de matériaux contenant de l'amiante ainsi qu'aux activités et interventions susceptibles de provoquer l'émission de fibres d'amiante, en deuxième lieu, de prévoir que la dérogation à l'interdiction d'emploi des jeunes de moins de dix-huit ans précise le nom du ou des mineurs pour lesquels elle est accordée et, en dernier lieu, de réduire à un an la durée de l'autorisation délivrée par l'inspecteur du travail pour que puissent être employés à des travaux interdits des jeunes de moins de dix-huit ans ;
3°) de mettre a la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention internationale relative aux droits de l'enfant du 26 janvier 1990 ;
- la directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 ;
- le code de la santé publique ;
- le code du travail ;
- le décret n° 2012-639 du 4 mai 2012 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Marc Thoumelou, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Rémi Decout-Paolini, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 4 décembre 2015, présentée par le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;
1. Considérant qu'aux termes de l'article L. 4153-8 du code du travail : " Il est interdit d'employer des travailleurs de moins de dix-huit ans à certaines catégories de travaux les exposant à des risques pour leur santé, leur sécurité, leur moralité ou excédant leurs forces. / Ces catégories de travaux sont déterminées par voie réglementaire " ; qu'aux termes de l'article L. 4153-9 du même code : " Par dérogation aux dispositions de l'article L. 4153-8, les travailleurs de moins de dix-huit ans ne peuvent être employés à certaines catégories de travaux mentionnés à ce même article que sous certaines conditions déterminées par voie réglementaire " ; que, pris pour l'application de ces deux articles, le décret n° 2013-915 du 11 octobre 2013 a modifié la liste des travaux interdits aux jeunes travailleurs âgés de quinze à dix-huit ans ainsi que celle des travaux interdits susceptibles de dérogation ; que l'article D. 4153-18 du code du travail a ainsi été modifié pour prévoir que : " I. - Il est interdit d'affecter les jeunes à des opérations susceptibles de générer une exposition à un niveau d'empoussièrement de fibres d'amiante de niveau 1, 2 et 3 définis à l'article R. 4412-98. / II. - Il peut être dérogé à l'interdiction mentionnée au I pour des opérations susceptibles de générer une exposition à des niveaux d'empoussièrement de fibres d'amiante de niveau 1 ou 2 définis à l'article R. 4412-98 dans les conditions et formes prévues à la section 3 du présent chapitre " ; que les conditions et formes de la dérogation fixée au II de cet article ont elles-mêmes fait l'objet de modifications introduites, au sein de la section 3 du chapitre III du titre V du livre 1er de la quatrième partie du code du travail,  par le décret n° 2013-914 du 11 octobre 2013 ; que l'association requérante demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'ensemble des dispositions des décrets n° 2013-914 et n° 2013-915 ;
Sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social :
2. Considérant qu'il ressort des statuts de l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante que celle-ci s'est donné pour objet d'agir " pour la mise en oeuvre d'une politique de prévention, de santé publique et de réparation des risques liés à l'amiante ", dans le but " de promouvoir l'entraide et la solidarité des victimes de l'amiante " ; que, par suite, l'association requérante justifie d'un intérêt lui donnant qualité pour agir à l'encontre des dispositions du décret n° 2013-915 modifiant l'article D. 4153-18 du code du travail, qui détermine les travaux susceptibles d'exposer à l'amiante auxquels les jeunes ne peuvent être affectés et ceux auxquels, par dérogation, ils peuvent être affectés, de même qu'à l'encontre du décret n° 2014-914, qui organise les nouvelles règles régissant la procédure de dérogation ; qu'en revanche, elle ne justifie pas d'un intérêt pour agir à l'encontre des autres dispositions du décret n° 2013-915, qui sont sans rapport avec le risque d'exposition à l'amiante ; que sa requête n'est, dès lors, pas recevable dans cette mesure  ;
Sur la légalité externe des dispositions réglementaires attaquées :
3. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 1311-1 du code de la santé publique dispose que : " Sans préjudice de l'application de législations spéciales et des pouvoirs reconnus aux autorités locales, des décrets en Conseil d'Etat, pris après consultation du Haut Conseil de la santé publique et, le cas échéant, du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, fixent les règles générales d'hygiène et toutes autres mesures propres à préserver la santé de l'homme (...) " ; que les dispositions réglementaires attaquées, prises en application des articles L. 4153-8 et L. 4153-9 du code du travail, n'ont pas pour objet de fixer des règles d'hygiène de portée générale au sens des dispositions de l'article L. 1311-1 du code de la santé publique ; que, par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elles auraient dû être soumises pour avis au Haut Conseil de la santé publique ;
4. Considérant, en deuxième lieu, qu'en vertu de l'article R. 4641-2 du code du travail, le Conseil d'orientation sur les conditions de travail est consulté, notamment, sur les projets de décrets pris en application des dispositions législatives de la quatrième partie du même code, consacrée à la santé et à la sécurité au travail ; qu'aux termes de l'article R. 4641-9 du même code : " Les avis du Conseil d'orientation sur les conditions de travail ou de ses formations, requis en application de l'article R. 4641-2, sont retracés dans le compte rendu des séances, établis par le secrétaire général (...). S'il le juge nécessaire, le président fait procéder à un vote " ; qu'il ressort des pièces du dossier que, pour l'application de ces dispositions, les projets des décrets attaqués ont été soumis au Conseil d'orientation sur les conditions de travail, qui en a délibéré dans sa séance du 10 juin 2013 ; que les membres de ce conseil ont pu faire part de leurs observations qui sont retracées par le compte-rendu de la séance ; qu'eu égard aux dispositions de l'article R. 4641-9 du code du travail, la circonstance que le conseil ne se soit pas prononcé par un vote sur ces projets est sans incidence sur la régularité de l'avis émis ;
5. Considérant, en dernier lieu, que les dispositions, issues du décret n° 2013-915, de l'article D. 4153-18 du code du travail ont été prises en application des articles L. 4153-8 et L. 4153-9 du même code, qui prévoient que tant les catégories de travaux interdits aux jeunes travailleurs que les catégories de travaux interdits susceptibles de faire l'objet de dérogations sont déterminées par voie réglementaire ; qu'aucun autre texte ni aucun principe n'imposaient de soumettre ces dispositions à l'avis du Conseil d'Etat ; que, par suite, et alors même que la procédure de dérogation a été prévue par décret en Conseil d'Etat, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elles auraient dû être également prises par décret en Conseil d'Etat ;
Sur la légalité interne des dispositions réglementaires attaquées :
6. Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, la Nation " garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé " ;
7. Considérant qu'aux termes des 1 et 2 de l'article 7 de la directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail : " 1.  Les États membres veillent à ce que les jeunes soient protégés contre les risques spécifiques pour la sécurité, la santé et le développement, résultant d'un manque d'expérience, de l'absence de la conscience des risques existants ou virtuels, ou du développement non encore achevé des jeunes. / 2.  (...) les États membres interdisent, à cet effet, le travail des jeunes pour des travaux qui : (...) b) impliquent une exposition nocive à des agents toxiques, cancérigènes, causant des altérations génétiques héréditaires, ayant des effets néfastes pour le foetus pendant la grossesse ou ayant tout autre effet néfaste chronique sur l'être humain ; (...) / Parmi les travaux qui sont susceptibles d'entraîner des risques spécifiques pour les jeunes, au sens du paragraphe 1, figurent notamment : / - les travaux qui impliquent une exposition nocive aux agents physiques, biologiques et chimiques visés à l'annexe point I (...) " ; que l'amiante figure à cette annexe point I ; que le 3 du même article dispose que : " Les États membres peuvent, par voie législative ou réglementaire, autoriser, pour les adolescents, des dérogations au paragraphe 2, lorsqu'elles sont indispensables à la formation professionnelle des adolescents et à condition que la protection de la sécurité et de la santé de ceux-ci soit assurée du fait que les travaux sont effectués sous la surveillance d'une personne compétente au sens de l'article 7 de la directive 89/391/CEE et sous réserve de garantir la protection assurée par ladite directive " ;
8. Considérant que les articles L. 4153-8 et L. 4153-9 du code du travail et les textes pris pour leur application assurent la transposition de ces dispositions ; que si l'article R. 4153-41 du même code, dans sa rédaction issue du décret n° 2013-914, prévoit que la demande d'autorisation de déroger précise les travaux nécessaires à la formation professionnelle pour lesquels elle est présentée, il incombe toutefois au pouvoir réglementaire, lorsqu'il détermine, sur le fondement de l'article L. 4153-9, la liste des catégories de travaux auxquels les travailleurs de moins de dix-huit ans peuvent être employés, par dérogation aux dispositions de l'article L. 4153-8, de vérifier la nécessité de dérogations pour les besoins de leur formation professionnelle et la possibilité d'assurer la protection de leur sécurité et de leur santé, dès lors que les travaux sont effectués sous la surveillance d'une personne compétente ;
9. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article R. 4412-98 du code du travail, dans sa rédaction applicable à l'entrée vigueur du décret n° 2013-915 : " Pour l'évaluation des risques, l'employeur estime le niveau d'empoussièrement correspondant à chacun des processus de travail et les classe selon les trois niveaux suivants : / a) Premier niveau : empoussièrement dont la valeur est inférieure à la valeur limite d'exposition professionnelle ; / b) Deuxième niveau : empoussièrement dont la valeur est supérieure ou égale à la valeur limite d'exposition professionnelle et inférieure à 60 fois la valeur limite d'exposition professionnelle ; / c) Troisième niveau : empoussièrement dont la valeur est supérieure ou égale à 60 fois la valeur limite d'exposition professionnelle et inférieure à 250 fois la valeur limite d'exposition professionnelle " ; qu'aux termes de l'article R. 4412-100 du même code : " La concentration moyenne en fibres d'amiante, sur huit heures de travail, ne dépasse pas dix fibres par litre. Elle est contrôlée dans l'air inhalé par le travailleur " ; qu'aux termes de l'article 5 du décret du 4 mai 2012 relatif aux risques d'exposition à l'amiante : " (...) jusqu'au 1er juillet 2015, la valeur limite d'exposition professionnelle prévue à l'article R. 4412-100 du code du travail est fixée à une concentration en fibres d'amiante dans l'air inhalé de cent fibres par litre évaluée sur une moyenne de huit heures de travail " ;  que les dispositions du II de l'article D. 4153-18, dans leur rédaction issue du décret n° 2013-915, permettent ainsi de placer un mineur âgé de quinze à dix-huit ans dans une situation où il est susceptible, dans le cadre de sa formation professionnelle, d'être exposé à un niveau d'empoussièrement pouvant aller jusqu'à six mille fibres par litre évalué sur une moyenne de huit heures de travail, correspondant à 60 fois la valeur limite d'exposition professionnelle en vigueur à la date de leur adoption ; qu'en vertu de l'article R. 4412-110 du même code, dans sa rédaction alors applicable, l'employeur doit mettre à disposition des travailleurs des équipements de protection individuelle adaptés aux opérations à réaliser, qui diffèrent selon les niveaux d'empoussièrement, de telle sorte que, ainsi que le prévoit l'article R. 4412-101 du code du travail, la valeur limite d'exposition professionnelle soit respectée pour l'ensemble des travailleurs exposés ;
10. Considérant qu'il est soutenu en défense, en des termes généraux, que la dérogation prévue par les dispositions attaquées est nécessaire à la formation professionnelle des jeunes travailleurs aux activités de couverture, de restauration de bâtiments anciens ainsi qu'aux métiers du second oeuvre du bâtiment, concernés par des interventions sur des matériaux contenant de l'amiante, pour lesquels il existe un besoin de main-d'oeuvre qualifiée ;
11. Considérant qu'eu égard à la variété des situations dans lesquelles des travaux de second oeuvre peuvent exposer aux poussières d'amiante, les dispositions réglementaires attaquées, qui contrairement à ce qui est soutenu n'avaient pas à être motivées, pouvaient légalement prévoir la possibilité de dérogations pour des opérations susceptibles de générer une exposition à un empoussièrement de fibres d'amiante de niveau 1, correspondant à la valeur limite d'exposition professionnelle existant à la date de leur adoption ; qu'en revanche, il résulte des écritures du ministre chargé du travail que le choix opéré par l'auteur des dispositions attaquées d'autoriser des dérogations pour des opérations susceptibles d'exposer les mineurs à un empoussièrement de niveau 2, pouvant aller jusqu'à soixante fois la valeur limite d'exposition professionnelle, a été opéré en considération de la modification alors prévue, à compter du 1er juillet 2015, du taux d'empoussièrement correspondant, devant passer d'un maximum de 6 000 à un maximum de 600 fibres par litre, et de l'absence de formation susceptible de rendre nécessaire l'octroi d'une dérogation avant l'entrée en vigueur de cet abaissement ; que, en dépit du supplément d'instruction ordonné sur ce point, le ministre n'a pas justifié, par les éléments qu'il a versés au dossier, des circonstances l'ayant conduit à estimer que les besoins de la formation professionnelle des jeunes travailleurs rendaient nécessaires, eu égard à la situation existant à la date d'adoption des dispositions attaquées, des dérogations pour des opérations susceptibles d'exposer les mineurs à un empoussièrement pouvant aller jusqu'à 6 000 fibres par litre, et de leur faire courir un risque important pour leur santé en cas de méconnaissance des mesures de protection imposées par la réglementation en vigueur ; que, dans ces conditions, l'association requérante est fondée à soutenir que les dispositions du décret n° 2013-915 modifiant le II de l'article D. 4153-18 du code du travail sont illégales en ce qu'elles prévoient qu'il peut être dérogé à l'interdiction fixée au I pour des opérations susceptibles de générer une exposition des mineurs au niveau 2 d'empoussièrement de fibres d'amiante ;
12. Considérant, d'autre part, que les dispositions du décret n° 2013-914 aménagent la procédure de dérogation afin d'en simplifier les modalités, notamment en permettant que la dérogation soit accordée par l'inspecteur du travail pour un lieu d'affectation donné et portent sa durée de validité à trois ans, tout en soumettant l'employeur ou le chef d'établissement auquel l'autorisation est accordée à l'obligation de communiquer à l'inspecteur du travail, d'une part, toute modification des éléments constitutifs de la demande de dérogation initiale et, d'autre part, dans un délai de huit jours à compter de l'affectation de chaque jeune aux travaux en cause, les informations relatives à son identité et à celle de la personne compétente chargée de l'encadrer, à la formation professionnelle suivie, à l'avis médical d'aptitude et à l'information et à la formation à la sécurité qui lui sont dispensées ; que l'inspecteur du travail peut retirer l'autorisation de déroger à tout moment s'il constate que les conditions de son octroi ne sont plus réunies ; que ces dispositions ne méconnaissent pas, contrairement à ce que soutient l'association requérante, le droit à la protection de la santé des mineurs et les dispositions citées au point 7 de la directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 ;
13. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article 32 de la convention relative aux droits de l'enfant, signée le 26 janvier 1990 : " 1. Les Etats parties reconnaissent le droit de l'enfant d'être protégé contre l'exploitation économique et de n'être astreint à aucun travail comportant des risques ou susceptible de compromettre son éducation ou de nuire à sa santé ou à son développement physique, mental, spirituel, moral ou social. / 2. Les Etats parties prennent des mesures législatives, administratives, sociales et éducatives pour assurer l'application du présent article. A cette fin, et compte tenu des dispositions pertinentes des autres instruments internationaux, les Etats parties, en particulier : (...) b) Prévoient une réglementation appropriée (...) des conditions d'emploi (...) " ; que ni les dispositions du décret n° 2013-915 modifiant le II de l'article D. 4153-18 du code du travail, en ce qu'elles prévoient qu'il peut être dérogé à l'interdiction fixée au I pour des opération susceptibles de générer une exposition des mineurs au niveau 1 d'empoussièrement de fibres d'amiante, ni les dispositions du décret n° 2013-914 ne méconnaissent, en tout état de cause, ces stipulations ;
14. Considérant, en dernier lieu, que l'association requérante ne peut utilement se prévaloir, pour critiquer la légalité des dispositions réglementaires qu'elle attaque, du principe fondamental du droit du travail selon lequel une convention collective de travail peut contenir des dispositions plus favorables aux travailleurs que celles des lois et règlements ;
15. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est  fondée à demander l'annulation des dispositions qu'elle attaque qu'en tant que le décret n° 2013-915 a modifié le II de l'article D. 4153-18 du code du travail pour prévoir qu'il peut être dérogé à l'interdiction fixée au I du même article pour des opérations susceptibles de générer une exposition des mineurs au deuxième niveau d'empoussièrement de fibres d'amiante ;
Sur les effets de l'annulation prononcée :
16. Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'annulation des dispositions mentionnées au point 15 soit de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que ces dispositions ont produits que des situations qui ont pu se constituer lorsqu'elles étaient en vigueur ; qu'ainsi, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de limiter les effets de l'annulation prononcée ;
Sur les conclusions de l'association requérante présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
17. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
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Article 1er :  Le décret n° 2013-915 du 11 octobre 2013 est annulé en tant qu'il prévoit, au II de l'article D. 4153-18 du code du travail, qu'il peut être dérogé à l'interdiction fixée au I du même article pour des opérations susceptibles de générer une exposition au niveau 2 d'empoussièrement de fibres d'amiante.
Article 2 : L'Etat versera à l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante, au Premier ministre, à la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.