Conseil d'État · 3ème et 8ème sous-sections réunies — 26 septembre 2012

Vu la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 20 juin et 7 septembre 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour la Coordination rurale-Union nationale, dont le siège est 1, impasse Marc Chagall BP 50590 à Auch (32022) ; la Coordination rurale-Union nationale demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2010-1754 du 30 décembre 2010 pris pour l'application de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime dans le secteur des fruits et légumes, ainsi que la décision implicite du Premier ministre rejetant son recours gracieux tendant au retrait de ce décret ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité sur l'Union européenne ;
Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
Vu le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Christophe Pourreau, Maître des Requêtes,
- les observations de Me De Nervo, avocat de la Confédération rurale-Union nationale,
- les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;
La parole ayant été à nouveau donnée à Me De Nervo, avocat de la Confédération rurale-Union nationale,
1. Considérant qu'aux termes du I de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime, issu de l'article 12 de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche : " I. - La conclusion de contrats de vente écrits entre producteurs et acheteurs, ou entre opérateurs économiques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 551-1, propriétaires de la marchandise, et acheteurs, peut être rendue obligatoire pour les produits agricoles destinés à la revente ou à la transformation. / Ces contrats écrits comportent des clauses relatives à la durée du contrat, aux volumes et aux caractéristiques des produits à livrer, aux modalités de collecte ou de livraison des produits, aux critères et modalités de détermination du prix, aux modalités de paiement et aux modalités de révision et de résiliation du contrat ou au préavis de rupture. Ces clauses prévoient l'interdiction, pour les acheteurs, de retourner aux producteurs ou aux opérateurs économiques mentionnés au premier alinéa les produits qu'ils ont acceptés lors de la livraison ; cette interdiction ne s'applique pas en cas de non-conformité des produits à des normes légales ou réglementaires. Sauf stipulations contraires, ces contrats sont renouvelables par tacite reconduction pour une période équivalente à celle pour laquelle ils ont été conclus. / Ils peuvent être rendus obligatoires : / a) Par extension ou homologation d'un accord interprofessionnel, dans les conditions définies aux articles L. 631-10, L. 632-3, L. 632-4 et L. 632-12 ; / b) Ou, si aucun accord interprofessionnel ayant le même objet n'a été étendu ou homologué, par un décret en Conseil d'Etat. / L'accord interprofessionnel mentionné au a ou le décret en Conseil d'Etat mentionné au b fixe, par produit ou catégorie de produits et par catégorie d'acheteurs, la durée minimale du contrat qui est de un à cinq ans, ainsi que les modes de commercialisation pour lesquels une durée inférieure est admise. [...] " ; que la Coordination rurale-Union nationale demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 30 décembre 2010 pris pour l'application de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime dans le secteur des fruits et légumes, qui rend obligatoire, pour tout achat de fruits et légumes destinés à la revente à l'état frais livrés sur le territoire français à compter du 1er mars 2011, la conclusion de contrats de vente écrits entre producteurs et acheteurs sur la base de propositions écrites des acheteurs et énumère les clauses devant impérativement figurer dans ces contrats ;
2. Considérant, en premier lieu, d'une part que les moyens tirés de ce que ni l'Autorité de la concurrence, ni le Conseil d'Etat n'auraient été consultés manquent en fait ; d'autre part, que le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et le ministre des affaires étrangères et européennes n'étaient compétents pour signer ou contresigner aucune mesure que comporterait nécessairement le décret attaqué, lequel n'avait donc pas à être contresigné par eux ;
3. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes étaient abrogées à la date d'entrée en vigueur du décret attaqué ; que la Coordination rurale-Union nationale doit être regardée comme entendant se prévaloir des dispositions du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement " OCM unique ") ;
4. Considérant qu'il résulte du droit de l'Union européenne, tel qu'interprété par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, qu'en présence d'un règlement portant organisation commune des marchés, les Etats membres doivent s'abstenir de toute mesure unilatérale qui relève de la compétence de l'Union, même si cette mesure est de nature à servir de soutien à la politique agricole commune ; que ce n'est que dans l'hypothèse où ce règlement ne serait pas exhaustif ou réserverait expressément aux Etats membres la faculté d'intervenir dans le secteur que ces derniers seraient compétents pour adopter des mesures dans les domaines non régis par le règlement ou qui leur seraient réservés ; que, dans cette hypothèse, les Etats membres doivent s'abstenir d'adopter, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un organisme habilité à cet effet, toute mesure unilatérale qui serait de nature soit à déroger ou à porter atteinte à ce règlement, soit à faire obstacle au bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés ;
5. Considérant que, pour le secteur des fruits et légumes, le règlement n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007, dans sa rédaction applicable à la date d'entrée en vigueur du décret attaqué, qui prévoit notamment des règles relatives aux organisations des producteurs et associations d'organisations de producteurs et à l'extension des règles décidées par une organisation de producteurs représentative à l'ensemble des producteurs d'une circonscription économique, ainsi que des règles en matière d'aide à l'amélioration de la qualité de la production, de commercialisation, de prévention et de gestion des crises, ainsi que de concurrence, ne peut être regardé comme exhaustif et laisse aux Etats membres, dans le cadre de leur propre droit des contrats, la possibilité d'adopter des mesures relatives aux contrats de vente entre producteurs et acheteurs de fruits et légumes destinés à la revente à l'état frais dès lors qu'elles ne portent atteinte ni aux dispositions du règlement, ni au bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué serait illégal au motif qu'il interviendrait dans une matière régie par le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 ne peut qu'être écarté ;
6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les États membres. " ; que les dispositions du décret attaqué, qui, ainsi qu'il a été dit au point 1, régissent les relations contractuelles entre producteurs et acheteurs de fruits et légumes destinés à la revente à l'état frais livrés sur le territoire français à compter du 1er mars 2011, s'appliquent à tous les opérateurs exerçant leur activité sur le territoire français et affectent de la même manière, en droit et en fait, la commercialisation des produits nationaux et de celle des produits en provenance d'autres Etats membres ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait les stipulations de l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne peut qu'être écarté ;
7. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Les restrictions quantitatives à l'exportation, ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les États membres. " ; que le décret attaqué ne régit que les relations contractuelles entre producteurs et acheteurs de fruits et légumes destinés à la revente à l'état frais livrés sur le territoire français ; qu'alors même qu'il prescrit la conclusion de contrats d'une durée de trois ans, il n'a ni pour objet ni pour effet de favoriser la commercialisation de ces produits sur le marché français au détriment de leur commercialisation dans d'autres Etats membres ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu'il méconnaîtrait les stipulations de l'article 35 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne peut qu'être écarté ;
8. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article 57 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Au sens des traités, sont considérées comme services les prestations fournies normalement contre rémunération, dans la mesure où elles ne sont pas régies par les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises, des capitaux et des personnes. [...] " ; que le décret attaqué régit, ainsi qu'il a été dit, les relations contractuelles entre producteurs et acheteurs de marchandises agricoles ; que, dès lors, le moyen tiré de ce qu'il méconnaîtrait le principe de la libre prestation des services, garanti par l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, est inopérant ;
9. Considérant, en sixième lieu, qu'aux termes de l'article 125 terdecies du règlement n° 1234/2007 du 22 octobre 2007 : " 1. Dans le cas où une organisation interprofessionnelle opérant dans une ou plusieurs régions déterminées d'un État membre est considérée, pour un produit donné, comme représentative de la production ou du commerce ou de la transformation de ce produit, l'État membre concerné peut, à la demande de cette organisation interprofessionnelle, rendre obligatoires, pour une période de temps limitée et pour d'autres opérateurs, individuels ou non, opérant dans la ou les régions en question et non membres de cette organisation, certains accords, certaines décisions ou certaines pratiques concertées arrêtés dans le cadre de cette organisation. / [...] 3. Les règles dont l'extension peut être demandée : / a) portent sur l'un des objets suivants : / [...] iii) élaboration de contrats types compatibles avec la réglementation communautaire ; [...] ; " ; que ces dispositions, qui prévoient qu'un Etat membre peut, à la demande d'une organisation interprofessionnelle considérée comme représentative pour un produit agricole et une ou plusieurs régions déterminées, rendre obligatoires, pour tous les producteurs de cette ou de ces régions, certains accords, certaines décisions ou certaines pratiques arrêtés dans le cadre de cette interprofession, n'interdisent nullement à cet Etat membre de prendre des mesures relatives aux contrats de vente entre producteurs et acheteurs de fruits et légumes destinés à la revente à l'état frais dès lors que, comme il a été dit ci-dessus au point 5, elles ne portent atteinte ni aux dispositions du règlement, ni au bon fonctionnement de l'organisation commune des marchés ; que, par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article 125 terdecies du règlement n° 1234/2007 du 22 octobre 2007 doit être écarté ;
10. Considérant, en septième lieu, qu'aux termes de l'article R. 631-12 du code rural et de la pêche maritime, issu de l'article 1er du décret attaqué : " En application de l'article L. 631-24, l'achat de fruits et légumes destinés à la revente à l'état frais, lorsque ces fruits et légumes, quelle que soit leur origine, sont livrés sur le territoire français, fait l'objet de contrats écrits entre producteurs et acheteurs. Ces contrats sont soumis aux dispositions de la présente sous-section. " ; qu'aux termes de l'article R. 631-14 du même code : " Les contrats mentionnés à l'article R. 631-12 doivent comporter : / 1° La mention de la durée du contrat, qui ne peut être inférieure à trois ans, et, le cas échéant, les conditions de son renouvellement ; / 2° Les volumes et caractéristiques des produits à livrer. / Le contrat précise à cette fin : / a) Le volume de fruits et légumes qui engage les parties, le cas échéant décliné par sous-périodes ; / b) Les conditions dans lesquelles ce volume peut être ajusté, le cas échéant par sous-périodes, à la hausse ou à la baisse en précisant les marges d'évolution tolérées ou prévues ; / [...] e) Les règles applicables lorsque le producteur dépasse ou n'atteint pas le volume défini ou lorsque les produits livrés ne répondent pas aux caractéristiques définies et lorsque l'acheteur ne respecte pas ses engagements. Ces règles peuvent prévoir les cas de force majeure, notamment les situations d'aléa climatique ; / 3° Les modalités de collecte ou de livraison des produits. [...] / 4° Les modalités et critères de détermination du prix par produit [...]. / 5° Les modalités de facturation par le producteur et de paiement par l'acheteur des produits vendus [...]. / 6° Les modalités de leur révision, y compris la fixation d'un délai de préavis ; [...] / 7° Les modalités de résiliation du contrat et le préavis de rupture, dont la durée ne peut être inférieure à quatre mois. " ;
11. Considérant qu'en vertu du sixième alinéa de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime, la durée minimale des contrats écrits que doivent conclure producteurs et acheteurs doit être comprise, dans chaque secteur, entre un et cinq ans ; que la durée minimale de trois ans prévue par les dispositions du décret attaqué respecte les limites fixées par la loi ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'au demeurant, producteurs et acheteurs peuvent prévoir des modalités d'ajustement, de révision et de résiliation qui tiennent compte des caractéristiques particulières des marchés en cause ; qu'en outre, en contribuant, par les dispositions précitées, à rééquilibrer les relations entre producteurs et consommateurs tout en ménageant, ainsi qu'il a été dit, de larges possibilités d'adaptation, y compris pour tenir compte des difficultés que peuvent rencontrer les producteurs pour procéder aux livraisons convenues, le décret attaqué ne peut être regardé comme méconnaissant les exigences de la liberté du commerce et de l'industrie ;
12. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, la Coordination rurale-Union nationale n'est pas fondée à demander l'annulation du décret attaqué, ni celle de la décision implicite du Premier ministre rejetant son recours gracieux tendant au retrait de ce décret  ; que ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées ;
D E C I D E
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Article 1er : La requête de la Coordination rurale-Union nationale est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Coordination rurale-Union nationale, au Premier ministre, au ministre de l'économie et des finances et au ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.