Conseil d'État · Juge des référés — 19 février 2010

Vu 1°, sous le n° 335512, la requête, enregistrée le 13 janvier 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour le GROUPE VITTAVI MUTUALITE, dont le siège est situé, 104, avenue Jean Rieux à Toulouse (31506), représenté par son directeur général, et la MUTUELLE LANDES MUTUALITE, dont le siège est situé allée de la Capère à Mont-de-Marsan (40016), représentée par son président ; le GROUPE VITTAVI MUTUALITE et la MUTUELLE LANDES MUTUALITE demandent au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision n° 2009/63 du 12 novembre 2009 par laquelle l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) a placé le GROUPE VITTAVI MUTUALITE sous l'administration provisoire de M. Philippe B ;
2°) de mettre à la charge de l'ACAM la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
ils soutiennent que l'urgence est caractérisée, dès lors que la gestion menée par M. B compromet les intérêts du GROUPE VITTAVI MUTUALITE et de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ; que plusieurs moyens sont susceptibles de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; qu'en effet, il n'est pas établi que l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles était régulièrement composée lors de la séance du 12 novembre 2009 ; que la décision contestée est insuffisamment motivée ; qu'elle est entachée d'erreurs de droit dès lors qu'elle méconnaît les dispositions de l'article L. 510-9 du code de la mutualité ; qu'en effet, l'ACAM a été saisie par un dirigeant isolé ; que l'atteinte aux intérêts des mutuelles membres d'une union technique ne peut justifier la mise sous administration provisoire de cette union ; que le premier grief, relatif au risque de cessation de paiements, est entaché d'erreur de fait, d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique des faits et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le deuxième grief, tiré d'une erreur de comptabilité et du maintien de l'affectation des salariés à leurs tâches d'origine, est entaché d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique des faits et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le troisième grief, tiré d'erreurs de comptabilité et d'incohérence dans la détermination des clés de répartition des charges supportées par l'union, est entaché d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique des faits et d'erreur manifeste d'appréciation ; que la décision contestée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que la désignation de M. B comme administrateur provisoire est contraire aux intérêts du GROUPE VITTAVI MUTUALITE et de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ;
Vu la décision dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête en annulation présentée pour le GROUPE VITTAVI MUTUALITE et la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 février 2010, présenté pour l'ACAM, qui conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer sur la requête, et à titre subsidiaire, au rejet de la requête ; elle soutient qu'il n'y a pas lieu de statuer dès lors que la décision contestée a épuisé tous ses effets, le placement sous administration provisoire ayant été confirmé le 16 décembre 2009 ; que la requête est irrecevable en tant qu'elle émane du GROUPE VITTAVI MUTUALITE  car la personne qui agit pour le compte du GROUPE VITTAVI MUTUALITE use d'une fausse qualité et le directeur général de cette union ne peut valablement agir en justice ; que la requête est irrecevable en tant qu'elle émane de LANDES MUTUALITE, car la décision contestée n'affecte pas directement cette mutuelle et le président suspendu de LANDES MUTUALITE n'a pas qualité pour agir ; que la condition d'urgence n'est pas satisfaite dès lors que la mesure d'administration provisoire tend à préserver les intérêts des adhérents du GROUPE VITTAVI MUTUALITE, que les requérants ont saisi le juge des référés deux mois après l'édiction de la décision et que l'urgence à suspendre une mesure de placement sous administration provisoire ne peut être appréciée en considération des actes de gestion accomplis par l'administrateur provisoire ; qu'il n'existe pas de moyen susceptible de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; qu'en effet, la décision attaquée n'avait pas à mentionner la composition de l'ACAM lors de son adoption ; que cette composition était régulière ; que la décision contestée est suffisamment motivée ; que la saisine de l'ACAM n'est pas subordonnée à une action concertée de tous les dirigeants ; que les dispositions de l'article L. 510-9 du code de la mutualité doivent être interprétées en ce sens qu'elles s'appliquent aux unions par le truchement des mutuelles membres ; que le risque de cessation des paiements du GROUPE VITTAVI MUTUALITE est bien réel ; que la structure ne présentant pas des garanties suffisantes de pérennité, les intérêts des adhérents sont susceptibles d'être compromis ; que les doutes pesant sur la sincérité de la comptabilité justifient la mesure d'administration provisoire ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du choix de l'administrateur est inopérant dès lors qu'il ne remet pas en cause le principe du placement sous administration provisoire ;
Vu, 2° sous le n° 335514, la requête, enregistrée le 13 janvier 2010 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la MUTUELLE LANDES MUTUALITE, dont le siège est situé allée de la Capère à Mont de Marsan (40016), représentée par son président, et M. Jean-Pierre A, domicilié allée de la Capère à Mont de Marsan (40016) ; la MUTUELLE LANDES MUTUALITE et M. Jean-Pierre A demandent au juge des référés du Conseil d'Etat :
1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision n° 2009/64 du 12 novembre 2009 par laquelle l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) a placé la MUTUELLE LANDES MUTUALITE sous l'administration provisoire de Monsieur Philippe B ;
2°) de mettre à la charge de l'ACAM la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
ils soutiennent que l'urgence est caractérisée, dès lors qu'il est porté une atteinte grave et immédiate à la situation de M. A en ce qu'il est privé de ses fonctions de président de la mutuelle ; que la gestion menée par M. B compromet les intérêts de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ; qu'en outre, plusieurs moyens sont susceptibles de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; qu'en effet, il n'est pas établi que l'ACAM était régulièrement composée lors de la séance du 12 novembre 2009 ; que la procédure contradictoire n'a pas été respectée ; que la décision contestée est insuffisamment motivée ; qu'elle est entachée de violation de l'article L. 510-9 du code de la mutualité dès lors que la situation du GROUPE VITTAVI MUTUALITE est un risque extérieur à la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ; que le premier grief, tiré d'un risque de blocage opérationnel, est fondé sur des faits non établis et est entaché d'erreur de qualification juridique et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le deuxième grief, tiré du défaut de maîtrise  de la stratégie de la mutuelle, est fondé sur des faits non établis et est entaché d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le troisième grief, tiré des modalités de fonctionnement de la mutuelle et des indemnités versées aux administrateurs, est fondé sur des faits matériellement inexacts et est entaché d'erreur de qualification juridique et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le quatrième grief, tiré de la confusion entre le GROUPE VITTAVI MUTUALITE et la MUTUELLE LANDES MUTUALITE, est entaché d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le cinquième grief, tiré du processus de vote des clés de répartition des charges du GROUPE VITTAVI MUTUALITE, est entaché d'erreur de fait, d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique des faits et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le sixième grief, tiré de la confusion entre les comptabilités des différentes entités du GROUPE VITTAVI MUTUALITE, est entaché d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique et d'erreur manifeste d'appréciation ; que le septième grief, tiré des irrégularités dans les conventions de courtage conclues par la mutuelle, est entaché d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique et d'erreur manifeste d'appréciation ;que le huitième grief, tiré du choix d'un placement structuré émis par Merrill Lynch, est entaché d'erreur de droit, d'erreur de qualification juridique et d'erreur manifeste d'appréciation ; qu'elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que la désignation de M. B comme administrateur provisoire est contraire aux intérêts de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ;
Vu la décision dont la suspension est demandée ;
Vu la copie de la requête en annulation présentée pour la MUTUELLE LANDES MUTUALITE et M. A ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 9 février 2010, présenté pour l'ACAM, qui conclut, à titre principal, au non-lieu à statuer sur la requête, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et en toute hypothèse à ce que soit mise à la charge de M. A la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle soutient qu'il n'y a pas lieu de statuer dès lors que la décision contestée a épuisé tous ses effets, le placement sous administration provisoire ayant été confirmé le 27 janvier 2010 ; que la condition d'urgence n'est pas satisfaite dès lors que la mesure d'administration provisoire tend à permettre à la mutuelle de poursuivre son activité tout en préservant les intérêts de ses adhérents, que les requérants ont saisi le juge des référés deux mois après l'édiction de la décision et que l'urgence à suspendre une mesure de placement sous administration provisoire ne peut être appréciée en considération des actes de gestion accomplis par l'administrateur provisoire ; qu'il n'existe pas de moyen susceptible de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; qu'en effet, la décision attaquée n'avait pas à mentionner la composition de l'ACAM lors de son adoption ; que cette composition était régulière ; que la procédure contradictoire a été respectée ; que la décision contestée est insuffisamment motivée ;que les situations du GROUPE VITTAVI MUTUALITE, de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE et de la MUTUELLE VITTAVI sont indissociablement liées ; qu'il suffit que la situation de la mutuelle soit susceptible d'être compromise pour prendre une mesure d'administration provisoire ;que les faits retenus par la décision contestée, qui sont établis, sont de nature à justifier une mesure d'administration provisoire ; que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le choix de l'administrateur est inopérant dès lors qu'il ne remet pas en cause le principe du placement sous administration provisoire ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu le code de la mutualité ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part , le GROUPE VITTAVI MUTUALITE, la MUTUELLE LANDES MUTUALITE et M. A et, d'autre part, l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles ;
Vu le procès-verbal de l'audience du 15 février 2010 à 10 heures au cours de laquelle ont été entendus :
- Me Hannotin, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat du GROUPE VITTAVI MUTUALITE, de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE et de M. A ;
- les représentants du GROUPE VITTAVI MUTUALITE ;
- M. A, président de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ;
- le représentant de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ;
- Me Rocheteau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de l'ACAM ;
- les représentants de l'ACAM ;
Considérant que les requêtes visées ci-dessus présentent à juger des questions semblables ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision  ;
Considérant que l'urgence justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue ; que l'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 510-9 du code de la mutualité :  Lorsque la situation financière d'une mutuelle ou d'une union ou ses conditions de fonctionnement sont telles que les intérêts des membres participants et des bénéficiaires et de leurs ayants droit sont compromis ou susceptibles de l'être, l'Autorité de contrôle prend les mesures d'urgence nécessaires à la sauvegarde de ces intérêts. / Elle peut, à ce titre, mettre la mutuelle ou l'union sous surveillance spéciale. / Elle peut aussi restreindre ou interdire la libre disposition de tout ou partie des actifs de la mutuelle ou de l'union, limiter ou suspendre temporairement certaines opérations ou désigner un ou plusieurs administrateurs provisoires à qui sont transférés les pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de la mutuelle ou de l'union. Cette désignation est faite soit à la demande des dirigeants lorsqu'ils estiment ne plus être en mesure d'exercer normalement leurs fonctions, soit à l'initiative de l'Autorité de contrôle lorsque la gestion de la mutuelle ou de l'union ne peut plus être assurée dans des conditions normales, ou lorsque l'Autorité a pris une mesure de suspension en application de l'article L. 510-11. A la date de cette désignation, les pouvoirs du conseil d'administration et des dirigeants salariés ayant reçu délégation de pouvoirs sont suspendus. (...) / Les mesures mentionnées au troisième alinéa du présent article sont levées ou confirmées par l'Autorité de contrôle, après procédure contradictoire, dans un délai prévu par décret en Conseil d'Etat (...)  ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que la MUTUELLE VITTAVI et la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ont constitué une union, le GROUPE VITTAVI MUTUALITE, à laquelle elles ont transféré notamment leur personnel, leurs locaux et leurs moyens informatiques, l'union devant refacturer les charges à ses membres ; que la MUTUELLE VITTAVI, en raison d'un risque de cessation de paiements, a été placée sous administration provisoire par l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) le 21 octobre 2009 ; que par décisions du 12 novembre 2009, l'ACAM a également placé sous administration provisoire le GROUPE VITTAVI MUTUALITE et la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ; que cette union et cette mutuelle, ainsi que M. A, président de cette mutuelle, demandent la suspension de ces décisions ;
Considérant, en premier lieu, que contrairement à ce que soutient l'ACAM, la circonstance que les décisions contestées ont été confirmées respectivement par des décisions du 16 décembre 2009 et du 27 janvier 2010 ne prive pas d'objet les conclusions à fin de suspension ;
Considérant, en second lieu, que si les mesures d'administration provisoire qui ont été prises à l'égard du GROUPE VITTAVI MUTUALITE et de la MUTUELLE LANDES MUTUALITE ont pour effet de suspendre les pouvoirs des dirigeants de cette union et de cette mutuelle, l'intérêt public qui s'attache à la sauvegarde des intérêts des membres des mutuelles adhérant à l'union GROUPE VITTAVI MUTUALITE justifie l'urgence à exécuter les décisions contestées, eu égard aux difficultés non contestées de la MUTUELLE VITTAVI et aux relations financières et fonctionnelles entre l'union et les mutuelles adhérentes, qui mettent en danger l'union et la MUTUELLE LANDES MUTUALITE,  et sans qu'y fassent obstacle les critiques dirigées contre la gestion de l'administrateur provisoire après sa désignation ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par l'ACAM, les conclusions à fin de suspension doivent être rejetées ;
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mise à la charge de l'ACAM les sommes demandées par le GROUPE VITTAVI MUTUALITE, la MUTUELLE LANDES MUTUALITE et M. A ; qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme demandée au même titre par l'ACAM ;
O R D O N N E :
------------------
Article 1er : Les requêtes n° 335512 et n° 335514 sont rejetées.
Article 2 : Les conclusions présentées par l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au GROUPE VITTAVI MUTUALITE, à la MUTUELLE LANDES MUTUALITE, à M. A et à l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles.