Conseil d'État · 1ère et 6ème sous-sections réunies — 21 mars 2008

Vu la requête et le mémoire complémentaire, enregistrés les 29 juin et 31 octobre 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour M. Antoine A, demeurant ... ; M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 31 mars 2005, en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à la révision de l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 21 février 2005 portant révision de sa pension en ce qu'il ne prend pas en compte la bonification d'ancienneté prévue par l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, et en tant qu'il a été jugé que les sommes perçues au titre de la bonification pour enfants en application d'un précédent arrêté devaient être restituées ;
2°) réglant l'affaire au fond, à titre principal d'annuler l'arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 21 février 2005 portant révision de sa pension et, à titre subsidiaire, de l'annuler en tant qu'il prévoit la restitution des sommes perçues au titre de la bonification pour enfants ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que le premier protocole additionnel à cette convention ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne ;
Vu le Traité sur l'Union européenne et les protocoles qui y sont annexés ;
Vu le code des pensions civiles et militaires de retraite ;
Vu la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 ;
Vu le décret n° 2003-1305 du 26 décembre 2003 ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laure Bédier, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP Gaschignard, avocat de M. A,
- les conclusions de Mlle Anne Courrèges, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction issue du I de l'article 48 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites : « Aux services effectifs s'ajoutent, dans les conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, les bonifications ci-après : /... b) Pour chacun de leurs enfants légitimes et de leurs enfants naturels nés antérieurement au 1er janvier 2004, pour chacun de leurs enfants naturels dont l'adoption est antérieure au 1er janvier 2004 et, sous réserve qu'ils aient été élevés pendant neuf ans au moins avant leur vingt et unième anniversaire, pour chacun des autres enfants énumérés au II de l'article L. 18 dont la prise en charge a débuté antérieurement au 1er janvier 2004, les fonctionnaires et militaires bénéficient d'une bonification fixée à un an, qui s'ajoute aux services effectifs, à condition qu'ils aient interrompu leur activité dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat » ; qu'aux termes du II du même article 48, les dispositions mentionnées ci-dessus « s'appliquent aux pensions liquidées à compter du 28 mai 2003 » ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis au tribunal administratif de Toulouse que M. A a demandé le 8 avril 2003 son admission à la retraite à compter du 1er décembre 2003 avec jouissance immédiate de sa pension ; qu'à cette occasion, il a demandé, par lettre du 14 avril 2003, à bénéficier de la bonification pour enfants prévue par le b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction alors en vigueur ; que l'administration n'ayant pas donné suite à cette demande, il a saisi le tribunal administratif de Toulouse ; qu'à la suite d'une ordonnance du juge des référés de ce tribunal suspendant le refus tacitement opposé et enjoignant à l'administration de réexaminer la demande de l'intéressé « dans l'état de la législation applicable antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003 », M. A a été admis à la retraite et sa pension a été liquidée par arrêté du 19 janvier 2004 avec effet au 1er janvier de la même année, avant que la bonification en cause lui soit accordée par arrêté du 15 mars 2004, modifié par un arrêté du 29 mars 2004 ; que le juge des référés, saisi par l'administration en application de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, a mis fin à la suspension précédemment ordonnée, en tant que l'injonction dont elle était assortie portait sur la bonification litigieuse ; que, par arrêté du 21 février 2005, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a révisé la pension de M. A pour en exclure cette bonification et a décidé le recouvrement des sommes perçues entre temps à ce titre ; que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir à l'article 1er, non contesté, donné acte à l'intéressé du désistement de ses conclusions, en tant qu'elles portaient sur son admission à la retraite avec jouissance immédiate de sa pension, a rejeté le surplus de ses conclusions portant sur la bonification d'ancienneté ;
Considérant que ce jugement n'a pas répondu au moyen soulevé par M. A et tiré de ce que l'application qui lui était faite des dispositions du II de l'article 48 de la loi du 21 août 2003 méconnaissait le droit à un procès équitable garanti par les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi, le jugement attaqué est entaché sur ce point d'irrégularité ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, M. A est fondé à demander l'annulation de l'article 2 de ce jugement ;
Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler, dans cette mesure, l'affaire au fond en application de l'article L. 821-2 du code de justice administrative ;
Considérant que, dans le dernier état de ses conclusions, M. A demande l'annulation de la décision du 21 février 2005 révisant la pension qui lui avait été concédée à compter du 1er janvier 2004, en tant qu'elle lui retire le bénéfice de la bonification d'ancienneté pour enfants et qu'elle lui impose de reverser les sommes antérieurement perçues à ce titre ;
Sur les moyens relatifs au droit à la bonification sollicitée :
Considérant que l'article 6 du décret du 26 décembre 2003, pris pour l'application de l'article 48 de la loi du 21 août 2003, a remplacé l'article R. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite par les dispositions suivantes : « Le bénéfice des dispositions du b) de l'article L. 12 est subordonné à une interruption d'activité d'une durée continue au moins égale à deux mois dans le cadre d'un congé pour maternité, d'un congé pour adoption, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, prévus par les articles 34 (5°), 54 et 54 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et les articles 53 (2°), 65-1 et 65-3 de la loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires, ou d'une disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans prévue par l'article 47 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions » ;
Considérant, en premier lieu, qu'en vertu du II de l'article 48 de la loi du 21 août 2003, les dispositions introduites dans le code des pensions civiles et militaires de retraite  par le I du même article, telles que précisées par le décret du 26 décembre 2003, s'appliquent aux pensions liquidées à compter du 28 mai 2003 ; qu'elles s'appliquent dès lors à la pension de M. A, qui a été liquidée postérieurement à cette date ;
Considérant, il est vrai, d'une part, que le droit à l'allocation d'une pension constitue, pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir, un bien au sens de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dont se prévaut M. A ; que, toutefois, si le II de l'article 48 de la loi du 21 août 2003 prive de façon rétroactive les fonctionnaires dont la pension a été liquidée après le 28 mai 2003 du bénéfice de la bonification prévue par les dispositions du b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite dans leur rédaction antérieure à l'intervention de cette loi, cette rétroactivité, qui prend pour point de départ la date à laquelle le projet de loi comportant les nouvelles dispositions du b) de l'article L. 12 a été rendu public à la suite de son adoption en conseil des ministres, porte à ce bien une atteinte justifiée, dans l'intention du législateur, par des considérations d'utilité publique tenant au souci d'éviter que l'annonce du dépôt du projet de loi ne se traduise par une multiplication des contentieux ; que cette atteinte, qui ne porte pas sur la substance du droit à pension mais seulement sur un des éléments de son calcul, est proportionnée à l'objectif ainsi poursuivi ; que, dès lors, M. A n'est pas fondé à se prévaloir de ces stipulations pour soutenir que sa pension aurait dû être liquidée sur le fondement des dispositions antérieurement applicables ;
Considérant, d'autre part, que, si M. A avait présenté avant le 28 mai 2003 une demande tendant à ce que l'arrêté de concession de sa pension intègre la bonification d'ancienneté pour enfant, il n'avait pas engagé d'action contentieuse à cette fin à la date de publication de la loi du 21 août 2003 ; qu'il n'est, dès lors, pas fondé à se prévaloir des stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à un procès équitable pour soutenir que les dispositions litigieuses de cette loi ne lui sont pas applicables ;
Considérant, en deuxième lieu, que les nouvelles dispositions du b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite ouvrent aux fonctionnaires une bonification d'un an par enfant afin de compenser les inconvénients causés à leur carrière par l'interruption de leur service à l'occasion d'une naissance, d'une adoption ou de périodes consacrées à l'éducation des enfants ; que, dès lors que cet avantage est ouvert tant aux hommes qu'aux femmes, ces dispositions ne sont pas incompatibles avec le principe d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes tel qu'il est affirmé par l'article 141 du traité instituant la Communauté européenne, et interprété par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt du 29 novembre 2001 ; qu'eu égard à l'objet de la bonification ainsi instaurée par la loi, ce principe n'interdisait pas que le décret pris pour l'application de ces dispositions fixe une durée minimale de deux mois à cette interruption et prévoie, parmi les positions statutaires donnant droit à son bénéfice, le congé de maternité, alors même que de ce fait et en raison du caractère facultatif des autres congés, pour la plupart non rémunérés et dont certains n'étaient pas encore ouverts aux hommes à la date à laquelle leurs enfants sont nés, le dispositif nouveau bénéficiera principalement aux fonctionnaires de sexe féminin ; que, dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que les dispositions nouvelles du b) de l'article L. 12 et de l'article R. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne seraient pas compatibles avec l'article 141 du traité instituant la Communauté européenne ni avec celles de l'accord annexé au protocole n° 14 sur la politique sociale joint au traité sur l'Union européenne ; que, pour les mêmes motifs, doit être écarté le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations combinées de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 14 de la même convention ;
Considérant, enfin, qu'il ne résulte pas de l'instruction et qu'il n'est d'ailleurs pas allégué que M. A ait interrompu son activité, dans les conditions fixées par les dispositions de l'article R. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite, afin de se consacrer à l'éducation de ses trois enfants ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander le bénéfice de la bonification prévue par le b) de l'article L. 12 de ce code ;
Sur le moyen tiré de l'article L. 55 du code des pensions civiles et militaires de retraite :
Considérant que, selon cet article, la pension est définitivement acquise et ne peut être révisée ou supprimée que dans les conditions qu'il fixe, notamment, en cas d'erreur de droit, dans le délai d'un an à compter de la notification de la décision de concession initiale de la pension ; qu'aux termes de l'avant-dernier alinéa de cet article : « La restitution des sommes payées indûment au titre de la pension (...) supprimée ou révisée est exigible lorsque l'intéressé était de mauvaise foi » ;
Considérant que si la bonification sollicitée par M. A a été incluse dans les bases de liquidation de sa pension par arrêté du 19 janvier 2004, modifié par un arrêté du 29 mars 2004, ces décisions ne sont intervenues, ainsi qu'il a été dit plus haut, que pour l'exécution de l'ordonnance du juge des référés qui avait suspendu l'exécution du refus tacitement opposé à l'intéressé et enjoint à l'administration de réexaminer sa demande sur le fondement de la législation antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003 ; que les conditions dans lesquelles l'administration peut remettre en cause une telle décision, qui revêt par sa nature même un caractère provisoire et ne peut donc être regardée comme lui concédant une pension « définitivement acquise », au sens de l'article L. 55 du code des pensions civiles et militaires de retraite ne sont pas régies par cette disposition ; que, par suite, M. A ne peut utilement en invoquer l'application à l'encontre de l'arrêté du 21 février 2005 par lequel le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a révisé sa pension pour en retirer la bonification qui lui avait été accordée par l'arrêté du 15 mars 2004 et a mise à sa charge la restitution de l'indu ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que les conclusions du requérant dirigées contre l'arrêté du 21 février 2005 en tant qu'il supprime cette bonification et prévoit la restitution des sommes qu'il avait perçues à ce titre doivent être rejetées ;
Sur les conclusions de M. A tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
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Article 1er : L'article 2 du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 31 mars 2005 est annulé.
Article 2 : Les conclusions de la demande présentée par M. A devant le tribunal administratif de Toulouse et dirigées contre l'arrêté du 21 février 2005, ainsi que le surplus des conclusions de sa requête présentées devant le Conseil d'Etat sont rejetés.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Antoine A, au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et au ministre de l'éducation nationale.