Conseil d'État · JUGE DES REFERES — 26 avril 2005

Vu la requête, enregistrée le 22 avril 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS  ; le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS demande au juge des référés du Conseil d'Etat d'annuler l'ordonnance en date du 11 avril 2005 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, lui a fait injonction d'accorder à M. Said A, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance, le renouvellement de sa carte nationale d'identité et de son passeport, sous une astreinte de 50 euros par jour de retard et a condamné l'Etat à verser à M. Said A la somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code précité, ensemble de rejeter les conclusions présentées par M. Said A devant le premier juge  ;
il expose qu'à la date du 10 juin 2003 M. Said A a présenté, d'une part, une première demande de carte nationale d'identité sécurisée, d'autre part, une demande de renouvellement du passeport qui lui a été délivré le 22 septembre 1998 en produisant au soutien de ses demandes un extrait d'acte de naissance établi par la commune de Ouangani (Mayotte) le 26 septembre 1968 ainsi qu'une carte d'identité d'un ancien modèle établie par la sous-préfecture de Saint-Pierre de la Réunion le 23 décembre 1992  ; qu'il ressort d'une attestation du 14 avril 2005 émanant du maire de Ouangani que l'extrait d'acte de naissance du 26 septembre 1968 « représente une falsification »  ; que les services de la sous-préfecture de Saint-Pierre de la Réunion ont déclaré le 13 avril 2005, ne pas être en possession du jugement n° 75/91 par lequel le « tribunal » de première instance de Mamoudzou aurait délivré à M. Said A un certificat de nationalité française  ; que, compte tenu de ces éléments, l'intéressé ne possède pas la nationalité française  ; qu'il ne saurait donc souffrir de la privation de la liberté de circulation qui est accordée aux citoyens français se trouvant en situation régulière sur le territoire national  ; que la condition d'urgence posée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est pas remplie dès lors que M. Said A a attendu le 22 novembre 2004 pour s'enquérir des causes de retard dans le traitement de son dossier  ; que M Said A n'ayant pas la nationalité française, l'administration ne saurait être tenue de lui délivrer une carte nationale d'identité ainsi qu'un passeport, sauf à méconnaître les termes, dans le premier cas, du décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 et, dans le second, du décret n° 2001-185 du 26 février 2001  ;
Vu l'ordonnance attaquée  ;
Vu, enregistré le 25 avril 2005, le mémoire par lequel le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES déclare s'approprier les termes de l'appel formé par le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS à l'encontre de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise  ;
Vu, enregistré le 25 avril 2005, le mémoire en défense présenté par M. Said A qui conclut au rejet du pourvoi et à ce que l'Etat soit condamné à lui payer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  ; il fait valoir liminairement que l'appel repose exclusivement sur des documents datés des 13 et 14 avril 2005 établis postérieurement à la notification de l'ordonnance du premier juge  ; qu'il y a lieu de les écarter du débat sauf à méconnaître les exigences du caractère contradictoire de la procédure garanti par l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales  ; que la légalité de la décision préfectorale refusant le renouvellement du passeport et de la carte nationale d'identité doit être appréciée au vu de la situation de droit et de fait à la date de son intervention  ; qu'elle ne saurait en tout état de cause dépendre d'éléments postérieurs non seulement au refus, mais plus encore à la décision du premier juge  ; que, subsidiairement, l'authenticité de l'acte de naissance de l'exposant ne saurait être utilement contestée dès lors que, comme l'ont fait apparaître les débats parlementaires préalables à l'adoption de la loi du 11 juillet 2001 relative au statut de Mayotte, il est matériellement difficile de délivrer l'acte de naissance d'une personne née à Mayotte avant la publication des ordonnances n° 2000-218 et n° 2000-219 du 8 mars 2000  ; que la qualité de Français de l'exposant ne saurait être niée dès lors qu'il a produit un certificat de nationalité française aux services de la sous-préfecture de Saint-Pierre de la Réunion lors de l'établissement tant de sa carte nationale d'identité que de son passeport en 1992 puis en 1993  ; qu'il a toujours été considéré comme Français  ; qu'aucune procédure n'a été engagée à son encontre pour lui contester sa qualité de Français  ; qu'il pourrait, en toute hypothèse, se prévaloir des dispositions de l'article 21-13 du code civil pour, le cas échéant, souscrire une déclaration de nationalité par possession d'Etat  ;
Vu, enregistré le 25 avril 2005, le mémoire en réplique présenté par le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES qui conclut aux mêmes fins que son recours par les mêmes moyens  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la Constitution, notamment son Préambule  ;
Vu le décret de la Convention nationale du 7 décembre 1792  ;
Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et du protocole additionnel n° 4, ensemble le décret n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de cette convention et de ce protocole  ;
Vu le code civil, notamment le titre Ier bis du livre I et le livre IV  ;
Vu l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte, telle que modifiée et ratifiée par le 5° du I de l'article 65 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003, de programmation pour l'outre-mer  ;
Vu l'ordonnance n° 2000-219 du 8 mars 2000, relative à l'état civil à Mayotte, ratifiée par le 6° du I de l'article 65 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programmation pour l'outre-mer  ;
Vu le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité modifié par le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 et le décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000  ;
Vu le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 modifié par le décret n° 98-720 du 20 août 1998 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française, notamment ses articles 34, 52, 70 et 71  ;
Vu le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif aux conditions de délivrance et de renouvellement des passeports, ensemble la décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux n° 232888 du 5 janvier 2005  ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-1, L. 511-2, L. 521-2, L. 521-4, L. 523-1 et L. 761-1  ;
Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, les représentants du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES, d'autre part, M. Said A  ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 25 avril 2005 à 15 heures, au cours de laquelle ont été entendus, les représentants du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES et Maître Garreau, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de M Said A  ;
Considérant que si le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS n'a pas qualité pour déférer en appel au Conseil d'Etat l'ordonnance par laquelle le juge des référés lui a fait injonction d'accorder à M Said A le renouvellement de sa carte nationale d'identité et de son passeport, le MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES a déclaré s'approprier les conclusions du pourvoi  ; que, dès lors, l'irrecevabilité dont il était entaché s'est trouvée couverte  ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public (…) aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale »  ;
Considérant qu'aussi bien la liberté personnelle que la liberté d'aller et venir constituent des libertés fondamentales  ; que la première de ces libertés implique, s'agissant des personnes de nationalité française, qu'elle puissent, après que l'administration a pu s'assurer que les pièces produites par le demandeur sont de nature à établir son identité et sa nationalité, se voir délivrer la carte nationale d'identité  ; que la seconde de ces libertés, qui n'est pas limitée au territoire national, comporte le droit de le quitter  ; qu'elle a pour corollaire que toute personne dont la nationalité française et l'identité sont établies, puisse, sous réserve de la sauvegarde de l'ordre public et du respect des décisions d'interdiction prises par l'autorité judiciaire, obtenir, à sa demande, un passeport  ;
Considérant qu'il résulte de l'instruction que M. Said A, qui déclare être né dans la commune de Ouangani (Mayotte) a obtenu, au vu notamment de la production d'un certificat de nationalité française délivré le 22 novembre 1991 par le tribunal de première instance de Mamoudzou, du sous-préfet de Saint-Pierre de la Réunion, à la date du 23 décembre 1992, une carte nationale d'identité valable pour une durée de dix ans et, à la date du 6 janvier 1993, un passeport d'une durée de validité de cinq ans  ; que ce dernier a été renouvelé par le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS, le 22 septembre 1998, pour une nouvelle période de cinq ans  ; qu'antérieurement à la date d'expiration de ce document, M. Said A a déposé auprès de la mairie de Saint-Denis une demande tendant à l'obtention d'une carte nationale d'identité et au renouvellement de son passeport  ; que l'intéressé n'a jamais cessé d'être regardé comme Français, en particulier dans ses relations avec les administrations de l'Etat et des collectivités territoriales  ; qu'il lui a été donné récépissé du dépôt de son dossier le 10 juin 2003  ; qu'étant dans l'ignorance de la suite réservée à sa demande il a, après une démarche effectuée le 22 novembre 2004 auprès des services de la mairie, invité à trois reprises le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS à lui faire connaître la suite donnée à sa demande  ; qu'à défaut de réponse expresse, il a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative  ; que le préfet s'est abstenu de produire des  observations en réponse à la communication de la requête  ; qu'il ne s'est pas non plus fait  représenter à l'audience de référé  ; qu'au vu de l'ensemble de ces éléments le juge des référés a estimé que l'administration avait porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir de M. Said A  ;
Considérant que, pour contester le bien fondé de cette décision, le ministre requérant invoque deux documents établis postérieurement à l'ordonnance attaquée, lesquels auraient d'ailleurs pu être soumis au premier juge sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-4 du code de justice administrative  ; que toutefois, ni la circonstance que les services de la sous-préfecture de Saint-Pierre de la Réunion n'ont pas conservé dans leurs archives le certificat de nationalité française délivré par le tribunal de première instance de Mamoudzou au nom de M. Said A, ni la contestation par le responsable de l'état civil de la commune de Ouangani de l'authenticité de l'acte de naissance produit par l'intéressé, ne sont de nature, ainsi que l'audience de référé l'a mis en évidence, à dénier à M. Said A la qualité de Français, ne serait-ce qu'au titre de la possession d'état  ;
Considérant qu'eu égard à la double circonstance que M. Said A a demandé en temps utile le renouvellement de son passeport et au délai anormalement long mis par l'administration à instruire son dossier ce qui a pour conséquence de priver le demandeur de la possibilité de se prévaloir d'un titre d'identité en cours de validité, il est satisfait, au cas présent, à la condition d'urgence posée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative, quand bien même l'intéressé a-t-il attendu le 22 novembre 2004 pour s'enquérir de la suite réservée à son dossier  ;
Considérant toutefois, qu'en vertu de l'article L. 511-1 du code précité, le juge des référés, qui n'est pas saisi du principal « statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire »  ; qu'il s'ensuit qu'il ne saurait prescrire une mesure ayant les mêmes effets que celle que l'administration serait tenue de prendre en cas d'annulation ultérieure de la décision  contestée  ; qu'en conséquence, il doit être fait injonction au PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS, non de délivrer les titres sollicités comme l'a décidé à tort sur ce point le premier juge, mais de procéder à un réexamen du dossier déposé par M. Said A, dans un délai de quinze jours suivant la notification de la présente ordonnance, au vu des motifs ci-dessus  ; qu'en raison des assurances données par l'administration lors de l'audience, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte  ; que l'ordonnance attaquée doit être réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente décision  ;
Sur les conclusions présentées en appel par M. Said A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative  :
Considérant que, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire droit aux conclusions de M. Said A tendant à ce que l'Etat supporte les sommes exposées par lui comme défendeur en appel, au titre des frais non compris dans les dépens, à hauteur de 3 000 euros  ;
O R D O N N E  :
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Article 1er  : Il est enjoint au PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS de réexaminer le dossier de la demande de renouvellement de la carte nationale d'identité et du passeport de M. Said A dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance, au vu des motifs ci-dessus énoncés.
Article 2  : L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 11 avril 2005 est réformée en ce qu'elle a de contraire à la présente décision.
Article 3  : L'Etat versera à M. Said A une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4  : Le surplus des conclusions du recours du MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES et le surplus des conclusions présentées par M. Said A sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à M. Said A et au MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES.