Conseil d'État · ASSEMBLEE — 5 novembre 2004

Vu la requête, enregistrée le 28 novembre 2002 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par l'UNION DES ORGANISATIONS DE FONCTIONNAIRES ET ASSIMILES-GROUPE DES DIX SOLIDAIRES, dont le siège est ..., représentée par sa déléguée générale en exercice, Mme Annick X...  ; l'UNION DES ORGANISATIONS DE FONCTIONNAIRES ET ASSIMILES-GROUPE DES DIX SOLIDAIRES demande au Conseil d'Etat  :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire refusant de l'autoriser à désigner au moins un représentant au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat  ;
2°) d'annuler le décret du 26 septembre 2002 portant nomination au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat en tant qu'il ne comprend pas de représentant de l'union requérante  ;
3°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire sur sa demande tendant à ce que lui soient communiqués les motifs de sa précédente décision implicite refusant de l'autoriser à désigner au moins un représentant au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat  ;
Vu les autres pièces du dossier  ;
Vu la Constitution  ;
Vu la déclaration universelle des droits de l'Homme  ;
Vu la convention n° 87 de l'organisation internationale du travail (OIT) de 1948 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical adoptée à San Francisco lors de la trente et unième session de la conférence internationale du travail, ratifiée le 28 juin 1951 et la convention n° 98 de l'organisation internationale du travail de 1949 sur le droit d'organisation et de négociation collective adoptée à Genève lors de la trente-deuxième session de la conférence internationale du travail, ratifiée le 26 octobre 1951  ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne devenue Communauté européenne, notamment son article 137  ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ratifiée en vertu de la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 et publiée par décret du 3 mai 1974  ;
Vu le pacte international relatif aux droits civils et politiques ouvert à la signature à New York le 19 décembre 1966 publié par le décret n° 81-76 du 29 juin 1981  ;
Vu la charte sociale européenne  ;
Vu le code du travail  ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 modifiée relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public  ;
Vu la loi n° 83-450 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires  ;
Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat  ;
Vu le décret n° 82-450 du 28 mai 1982 modifié relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat  ;
Vu le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 modifié relatif aux commissions administratives paritaires  ;
Vu le code de justice administrative  ;
Après avoir entendu en séance publique  :
- le rapport de Mme Paquita Morellet-Steiner, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Pierre Collin, Commissaire du gouvernement  ;
Considérant que les conclusions de la requête doivent être regardées comme dirigées uniquement contre le décret du 26 septembre 2002 portant nomination des membres du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat en tant qu'il ne désigne pas de membre de l'union requérante  ;
Considérant qu'aux termes de l'article 13 de la loi du 11 janvier 1984  : Le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat comprend, en nombre égal, des représentants de l'administration et des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires. (...) Le Conseil supérieur connaît de toute question d'ordre général concernant la fonction publique de l'Etat (...)  ; qu'aux termes de l'article 3 du décret du 28 mai 1982 relatif au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat dans sa rédaction applicable au présent litige  : Le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat est composé de quarante membres nommés par décret dont vingt sur proposition des organisations syndicales de fonctionnaires de l'Etat les plus représentatives et vingt en qualité de représentants de l'administration. Les sièges attribués aux organisations syndicales sont répartis entre elles comme suit  : 1° - un siège pour chaque organisation dont la représentativité s'étend à un nombre important de ministères et de professions exercées par des fonctionnaires de l'Etat (...) 2° - Les autres sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne des voix obtenues pour chaque organisation syndicale lors des dernières élections, intervenues trois mois au moins avant la fin du mandat des membres du Conseil supérieur, pour la désignation des représentants du personnel aux commissions administratives paritaires  ; qu'aux termes de l'article 14 de la loi du 11 janvier 1984 relatif aux commissions administratives paritaires : Les membres représentant le personnel sont élus au scrutin de liste à deux tours avec représentation proportionnelle. / Au premier tour de scrutin, les listes sont présentées par les organisations syndicales de fonctionnaires représentatives. (...) / Pour l'application des dispositions de l'alinéa précédent, sont regardées comme représentatives  :...2°)... les organisations syndicales de fonctionnaires satisfaisant, dans le cadre où est organisée l'élection, aux dispositions de l'article L. 133-2 du code du travail (...)  ; qu'aux termes de l'article L. 133-2 du code du travail, applicable aux syndicats de salariés comme à leurs unions  : La représentativité des organisations syndicales est déterminée d'après les critères suivants  : - les effectifs  ; - l'indépendance  ; - les cotisations  ; - l'expérience et l'ancienneté du syndicat  ; - l'attitude patriotique pendant l'occupation  ;
Sur la légalité externe du décret attaqué  ;
Considérant, en premier lieu, que la circonstance que le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire n'aurait pas procédé, avant de prendre le décret attaqué, à une enquête de représentativité n'est pas, en l'absence de disposition prévoyant une telle procédure préalablement à la désignation des représentants des organisations syndicales au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, de nature à entacher d'irrégularité sa décision  ;
Considérant, en deuxième lieu, que l'union requérante ne peut utilement invoquer, à l'encontre du décret attaqué, une méconnaissance de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, dès lors que ce décret n'entre dans aucune des catégories de décisions administratives défavorables que cette loi soumet à une obligation de motivation en la forme  ;
Considérant, enfin, que les dispositions précitées de l'article 3 du décret du 28 mai 1982 n'imposent pas que l'acte portant nomination des membres du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat sur proposition des organisations syndicales précise que les sièges ainsi attribués le sont au titre du 1° ou du 2° de cet article  ;
Sur la légalité interne  :
Considérant que, si l'union requérante soutient, d'une part, qu'elle devait être autorisée par le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire à désigner au moins un représentant au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat selon les modalités prévues par les dispositions précitées du 1° de l'article 3 du décret du 28 mai 1982 modifié, il ressort des pièces du dossier qu'elle n'est pas fondée, eu égard au nombre restreint de ministères dans lesquels elle est représentée par l'intermédiaire de ses organisations syndicales adhérentes, à soutenir que le refus opposé à ce titre par le ministre serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation  ;
Considérant que l'union requérante soutient, d'autre part, qu'elle devait être également autorisée à désigner au moins un représentant au titre du 2° de l'article 3 de ce même décret, en se prévalant de sa qualité d'organisation syndicale de fonctionnaires de l'Etat représentative au sens des dispositions précitées du 2° de l'article 14 de la loi du 11 janvier 1984 et de celles de l'article L. 133-2 du code du travail auxquelles elles renvoient ainsi que des résultats obtenus par l'ensemble de ses organisations syndicales adhérentes aux élections aux commissions administratives paritaires, prises en compte par le décret attaqué  ;
Considérant que les dispositions de l'article 13 de la loi du 11 janvier 1984, en vertu desquelles seules les organisations syndicales de fonctionnaires de l'Etat peuvent disposer de représentants au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, ne font pas obstacle à ce que soit admise à y siéger une union comptant, parmi ses membres, soit un ou plusieurs syndicats représentant les agents d'autres fonctions publiques, soit même un syndicat qui ne regroupe pas uniquement des fonctionnaires, dès lors que cette union a exclusivement pour objet la défense des droits et des intérêts des fonctionnaires, qu'elle ne comporte que des organisations regroupant en majorité des fonctionnaires et qu'elle satisfait, avec ses effectifs de fonctionnaires de l'Etat ainsi regroupés, aux conditions de représentativité requises par l'article 3 précité du décret du 28 mai 1982  ; que, toutefois, si pour l'appréciation de cette représentativité, l'union requérante se prévaut, au titre du 2° de cet article, des voix obtenues aux élections aux commissions administratives paritaires susmentionnées par les listes présentées par les syndicats à elle affiliés, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à l'occasion de ces élections, il ait été fait mention, sur les bulletins de vote revendiqués par elle, de l'appartenance de ces syndicats à l'union, contrairement aux prévisions du deuxième alinéa de l'article 17 du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires, et au principe de la sincérité du scrutin  ; que, dès lors, l'union requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle satisfaisait aux conditions de représentativité requises par les dispositions précitées, et que le décret attaqué aurait ainsi été pris en méconnaissance de ces dernières  ;
Considérant, enfin, que le décret attaqué ne méconnaît aucun droit relatif à la liberté syndicale en se bornant à subordonner son exercice à une condition légale de reconnaissance de la représentativité des organisations syndicales  ; que, dès lors, l'union requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à se prévaloir, à supposer qu'elle puisse d'ailleurs utilement les invoquer, des stipulations des articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de l'article 22 du pacte international relatif aux droits civils et politiques, de l'article 22 - paragraphe 4 de la déclaration universelle des droits de l'Homme, de l'article 137 du traité instituant la Communauté européenne, de la charte sociale européenne ainsi que des conventions de l'organisation internationale du travail n° 87 et n° 98  ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'UNION DES ORGANISATIONS DE FONCTIONNAIRES ET ASSIMILES-GROUPE DES DIX SOLIDAIRES n'est pas fondée à demander l'annulation du décret du 26 septembre 2002 portant nomination des membres du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat  ;
D E C I D E  :
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Article 1er  : La requête de l'UNION DES ORGANISATIONS DE FONCTIONNAIRES ET ASSIMILES-GROUPE DES DIX SOLIDAIRES est rejetée.
Article 2  : La présente décision sera notifiée à l'UNION DES ORGANISATIONS DE FONCTIONNAIRES ET ASSIMILES-GROUPE DES DIX SOLIDAIRES, au Premier ministre et au ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.