Conseil d'État · 3 / 8 SSR — 20 novembre 2002

Vu la requête, enregistrée le 9 janvier 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER, dont le siège est au lieudit "La Planche" aux Rosiers-sur-Loire (49350) ; la SOCIETE GOLDEN-HARVEST - ZELDER demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation qui impose l'étiquetage des récoltes issues de semences de maïs de la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER, interdit leur vente à la filière "sans OGM" et prescrit la mise en place d'un dispositif d'auto-contrôle sur ces maïs ;
2°) d'annuler les décisions individuelles de plusieurs directeurs départementaux de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes faisant application de cette décision ministérielle aux exploitants ayant acheté les semences de la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER ;
3°) de condamner l'Etat à lui payer la somme de 50 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté économique européenne ;
Vu la directive n° 90/220/CEE du Conseil du 23 avril 1990 modifiée ;
Vu la décision n° 97/98/CE de la Commission du 23 janvier 1997 ;
Vu le règlement (CE) n° 258/97 du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 1997 ;
Vu le règlement (CE) n° 1139/98 du Conseil du 26 mai 1998 ;
Vu le règlement (CE) n° 49/2000 de la Commission du 10 janvier 2000 ;
Vu le code de la consommation ;
Vu l'arrêté du 4 novembre 1994 du ministre de l'agriculture et de la pêche ;
Vu le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Derepas, Maître des Requêtes,
- les conclusions de M. Séners, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que des analyses effectuées au mois de février 2000 par les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et dont les résultats ne sont pas sérieusement contestés par la société requérante, ont mis en évidence la présence accidentelle d'organismes génétiquement modifiés dans des lots de semences conventionnelles de maïs importés des Etats-Unis par la société GOLDEN-HARVEST-ZELDER ; que par courriers envoyés aux mois de septembre et octobre 2000, plusieurs directeurs départementaux de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, agissant sur instruction du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation, ont demandé à douze entreprises ayant acheté ces lots de semences d'étiqueter les récoltes qui en seraient issues de façon à indiquer la présence d'organismes génétiquement modifiés, de veiller à ce que ces récoltes ne soient pas vendues à des entreprises appartenant à une filière "sans ou non OGM", et de mettre en place un "dispositif d'auto-contrôle" destiné à assurer le respect de ces prescriptions ; que la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER demande l'annulation de la décision par laquelle le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation a édicté ces prescriptions ainsi que des décisions d'application contenues dans les douze lettres susmentionnées ;
En ce qui concerne l'instruction ministérielle attaquée :
Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie :
En ce qui concerne les dispositions de l'instruction prescrivant que les récoltes seront étiquetées de façon à mentionner la présence d'organismes génétiquement modifiés :
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les récoltes de maïs en cause sont susceptibles, eu égard aux variétés dont elles sont issues, d'être utilisées pour l'alimentation animale, pour des usages industriels, ou , après transformation, pour l'alimentation humaine ;
Considérant que si l'article 2 du règlement (CE) n° 1139/98 du Conseil du 26 mai 1998, modifié par le règlement (CE) n° 49/2000 de la Commission du 10 janvier 2000, définit les règles d'étiquetage des denrées alimentaires destinées à la consommation humaine qui contiennent fortuitement des organismes génétiquement modifiés, au nombre desquels figurent, comme en l'espèce, le maïs autorisé par la décision 97/98/CE de la Commission du 23 janvier 1997, il résulte du texte même de ces dispositions que les obligations qu'elles imposent ne valent que pour l'étiquetage des denrées présentées à la vente au consommateur final et aux collectivités ; qu'elles ne sont en revanche pas applicables aux denrées qui, telles les denrées litigieuses, sont destinées à être transformées en vue de la consommation humaine ;
Considérant qu'aucune autre disposition communautaire d'effet direct n'impose d'indiquer, sur l'étiquetage des aliments destinés à l'alimentation animale ou à l'alimentation humaine après transformation, que ces aliments contiennent des organismes génétiquement modifiés ; que si l'annexe III de la directive 90/220 du 23 avril 1990 dispose, dans sa rédaction issue de la directive 97/35 du 18 juin 1997, que l'étiquetage de tout produit mis sur le marché doit indiquer, le cas échéant, "que le produit se compose d'organismes génétiquement modifiés ou en contient", et "qu'en cas de mise sur le marché de produits constitués d'un mélange d'OGM et d'organismes non génétiquement modifiés, il est suffisant d'indiquer l'éventuelle présence d'organismes génétiquement modifiés", ces dispositions, qui n'ont pas été transposées en droit interne, ne sauraient fonder l'obligation d'étiquetage prescrite par l'instruction attaquée ;
Considérant, enfin, qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose de mentionner la présence d'organismes génétiquement modifiés sur l'étiquetage des denrées destinées à l'alimentation animale ou à l'alimentation humaine après transformation ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'en prescrivant la mention de la présence d'organismes génétiquement modifiés sur l'étiquetage des récoltes en cause, le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation ne s'est pas borné à rappeler le droit en vigueur, mais a édicté une obligation nouvelle ; que par suite, les dispositions de l'instruction attaquée édictant cette prescription, qui revêtent un caractère réglementaire, sont susceptibles d'être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir ;
En ce qui concerne les dispositions de l'instruction prescrivant aux acheteurs de semences de ne pas vendre les récoltes à des entreprises appartenant à une filière "sans ou non OGM" et de mettre en place un "dispositif d'auto-contrôle" :
Considérant qu'aux termes de l'article L. 212-1 du code de la consommation : "Dès la première mise sur le marché, les produits doivent répondre aux prescriptions relatives à ( ...) la loyauté des transactions, commerciales ( ...). Le responsable de la première mise sur le marché d'un produit est donc tenu de vérifier que celui-ci est conforme aux prescriptions en vigueur. A la demande des agents habilités pour appliquer les chapitres II à VI, il est tenu de justifier les vérifications et contrôles effectués" ; que l'article L. 213-1 du même code dispose, dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions attaquées, que "sera puni d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 250 000 F ou de l'une de ces deux peines seulement quiconque, qu'il soit ou non partie au contrat, aura trompé ou tenté de tromper le contractant, par quelque moyen ou procédé que ce soit, même par l'intermédiaire d'un tiers : 1° ( ...) sur la nature, l'espèce, l'origine, les qualités substantielles, la composition ou la teneur en principe utile de toutes marchandises" ;
Considérant qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que, en premier lieu, un fournisseur qui vendrait en connaissance de cause des denrées contenant des organismes génétiquement modifiés à un acheteur qui aurait préalablement signifié à ce fournisseur qu'une telle présence constituait un motif de refus d'achat de sa part, méconnaîtrait les prescriptions relatives à la loyauté des transactions commerciales ; que la circonstance qu'il n'existe aucune définition légale des limites de tolérance en deçà desquelles une production peut être regardée comme "sans OGM" et que la garantie d'une absence totale d'OGM serait irréalisable en raison des difficultés techniques et de coûts auxquels elle se heurterait n'est pas de nature à exonérer les vendeurs de denrées alimentaires de cette obligation de loyauté ; que les dispositions de l'instruction attaquée prescrivant aux acheteurs de semences de ne pas vendre les récoltes à des entreprises appartenant à une filière "sans ou non OGM", qui ne peuvent trouver à s'appliquer que lorsque ces dernières entreprises ont préalablement signifié à leurs fournisseurs leurs refus d'acheter des produits contenant des organismes génétiquement modifiés, ne font, par suite, que rappeler la réglementation en vigueur, sans ajouter d'obligation nouvelle ; qu'elles ne peuvent dès lors faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;
Considérant, en second lieu, que les dispositions précitées de l'instruction imposent aux agriculteurs dont une partie des récoltes contient des organismes génétiquement modifiés de procéder, en vue d'assurer la loyauté des transactions, aux contrôles permettant d'assurer qu'ils ne vendront pas ces produits à des acheteurs pour lesquels la présence de tels organismes constituerait un motif de refus d'achat ; que la circonstance que les dispositions de l'article L. 214-1-1 du code de la consommation, qui visent à assurer la traçabilité de certaines catégories de marchandises, n'étaient pas en vigueur à la date de l'instruction attaquée à défaut de dispositions réglementaires d'application n'est pas de nature à exonérer les vendeurs de céréales de cette obligation ; que la société requérante ne peut utilement invoquer les dispositions de l'arrêté du 4 novembre 1994 du ministre de l'agriculture et de la pêche, qui est relatif au contrôle et à la certification des seules semences ; qu'en demandant aux responsables des services déconcentrés chargés de veiller au respect des dispositions précitées d'enjoindre aux professionnels concernés de mettre en place un "dispositif d'auto-contrôle" destiné à assurer la loyauté des transactions, l'auteur de l'instruction attaquée s'est borné à exposer les règles applicables et à donner des orientations sur leur mise en oeuvre au cas d'espèce, sans édicter aucune prescription nouvelle ; que les dispositions en cause de l'instruction litigieuse ne sont, par suite, pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir ;
Sur la légalité des dispositions par lesquelles l'instruction ministérielle attaquée prescrit que les récoltes seront étiquetées de façon à mentionner la présence d'organismes génétiquement modifiés :
Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, ces dispositions imposent aux professionnels concernés une obligation qui n'est pas prévue par la législation en vigueur ; que le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation ne tirait d'aucun texte compétence pour les édicter ; que ces dispositions émanent ainsi d'une autorité incompétente et doivent, pour ce motif, être annulées ;
En ce qui concerne les décisions des directeurs départementaux de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes :
Sur la fin de non recevoir opposée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie :
Considérant que par les décisions attaquées, les directeurs départementaux ont prescrit de façon précise aux entreprises destinataires les mesures qu'elles devaient mettre en oeuvre pour se conformer à la législation ; que ces décisions constituent des mises en demeure présentant le caractère de décisions susceptibles de recours pour excès de pouvoir ;
Sur la légalité externe des décisions attaquées :
Considérant qu'en justifiant les décisions attaquées par la circonstance que les acheteurs devaient être informés de la présence d'organismes génétiquement modifiés dans les récoltes litigieuses "dès lors qu'une absence d'information était de nature à les induire en erreur sur les qualités substantielles du produit acheté", leurs auteurs ont suffisamment motivé ces décisions ;
Sur la légalité interne :
Considérant qu'en prescrivant la mention de la présence d'organismes génétiquement modifiés sur l'étiquetage des récoltes en cause, les auteurs des décisions attaquées ont, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, imposé une obligation qui ne trouve son origine dans aucune disposition communautaire, législative ou réglementaire applicable ; que les mises en demeure contestées sont donc illégales en tant qu'elles font obligation aux entreprises destinataires de se conformer à une telle obligation ; qu'elles doivent, pour ce motif, être annulées ;
Considérant en revanche qu'ainsi qu'il a été dit plus haut, il résulte des dispositions combinées des articles L. 212-1 et L. 213-1 du code de la consommation que les professionnels commercialisant les récoltes litigieuses doivent, d'une part, s'abstenir de les vendre à des acheteurs pour lesquels la présence d'organismes génétiquement modifiés constituerait un motif de refus d'achat préalablement signifié au fournisseur et, d'autre part, mettre en place les mécanismes de contrôle nécessaires à cette fin ; que par suite, la SOCIETE GOLDEN HARVEST-ZELDER SARL n'est pas fondée à soutenir que les prescriptions ayant cet objet ne pouvaient, faute de base légale, donner lieu aux mises en demeure contestées ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant qu'il y a lieu, en application de ces dispositions, de condamner l'Etat à payer à la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER la somme de 3 000 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Les dispositions de l'instruction par laquelle le secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et à la consommation a prescrit que la présence d'organismes génétiquement modifiés devait être mentionnée sur l'étiquetage des récoltes qu'elle vise, ensemble les dispositions des décisions individuelles, en date des mois de septembre et octobre 2000, des directeurs départementaux de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes imposant cette prescription aux exploitants ayant acheté les semences de la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER sont annulées.
Article 2 : L'Etat versera à la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la SOCIETE GOLDEN-HARVEST- ZELDER est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE GOLDEN-HARVEST-ZELDER et au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.