Conseil d'État · 2 / 6 SSR — 15 février 1999

Vu le recours du MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE, enregistré le 7 juillet 1995 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat ; le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement du 17 mai 1995 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion a annulé l'arrêté du 28 juin 1993 du préfet de la Réunion autorisant la "Clinique Lamarque" à poursuivre son activité de chirurgie ambulatoire dans la limite de cinq places, ainsi que la décision implicite par laquelle le ministre a rejeté le recours hiérarchique formé par la "Clinique Lamarque" contre l'arrêté du préfet ;
2°) de rejeter la demande présentée par la "Clinique Lamarque" devant le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, modifiée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 ;
Vu l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 ;
Vu le décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 ;
Vu l'arrêté du 12 novembre 1992 ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 Juillet 1991 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Mary, Maître des Requêtes,
- les observations de la SCP de Chaisemartin, Courjon, avocat de la Clinique Lamarque,
- les conclusions de M. Honorat, Commissaire du gouvernement ;
Considérant qu'en vertu des dispositions combinées des articles L. 712-2, 2°, a), L. 712-8, 2°, L. 712-14 et L. 712-16, insérés dans le code de la santé publique par l'article 4 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, portant réforme hospitalière, la réalisation des projets relatifs à la création, à l'extension et à la transformation des installations nécessaires aux besoins de la population que sont "les structures de soins alternatives à l'hospitalisation", est subordonnée à la délivrance d'une autorisation, accordée, pour une durée déterminée de cinq ans au moins, par le représentant de l'Etat, lorsque le projet satisfait, notamment, ainsi que l'exige l'article L. 712-9, 3° du code précité, "à des conditions techniques de fonctionnement fixées par décret" ; que les articles R. 712-2-1 et R. 712-2-3 du même code, dans leur rédaction issue de l'article 1er du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, précisent, le premier, que les structures de soins alternatives à l'hospitalisation "ont pour objet d'éviter une hospitalisation à temps complet ou d'en diminuer la durée" et "comprennent notamment" : b) les structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire", le second, que la capacité de ces structures "est exprimée en places", dont le nombre "est obtenu en divisant par 365 le nombre maximum annuel de patients pouvant être accueillis pour une durée inférieure à un jour ..." ;
Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, précité : "Les établissements publics de santé, qui, antérieurement à la date de promulgation de la présente loi, comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation mentionnés à l'article L. 712-2 du code de la santé publique sont autorisés àpoursuivre cette activité, à condition d'en faire la déclaration au représentant de l'Etat et de respecter, dans un délai fixé par décret, les conditions techniques prévues au 3° de l'article L. 712-9 dudit code" ; que ces dispositions ont été étendues aux établissements de santé privés par l'article 10 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, portant diverses dispositions d'ordre social ; que, selon l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992, déjà mentionné, "les établissements de santé publics et privés qui comportaient des structures de soins alternatives à l'hospitalisation à la date de la publication de la loi du 31 juillet 1991, modifiée, susvisée, disposent d'un délai de quatre mois pour procéder, auprès du préfet de région, à la déclaration prévue à l'article 24 de cette loi. Les modalités et le contenu de cette déclaration, où devront figurer notamment les informations permettant d'apprécier la consistance et l'activité de la structure de soins à la date précitée, sont définis par un arrêté du ministre chargé de la santé ..." ; que l'article 2 de l'arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire du 12 novembre 1992 a précisé les critères au regard desquels les préfets de région devraient procéder à cette appréciation, notamment dans le cas des structures pratiquant l'anesthésie ou la chirurgie ambulatoire ; qu'aux termes du second alinéa, première phrase, de l'article 2 du décret n° 92-1101 du 2 octobre 1992 : "Le préfet de région délivre un récépissé du dépôt de la déclaration, qui vaut autorisation de poursuivre l'activité pour chaque structure de soins concernée et qui en précise la capacité retenue en nombre de places" ;
Considérant que, par un arrêté du 28 juin 1993, pris sur le fondement des dispositions précitées et, notamment de celles de l'article 2 de l'arrêté du ministre de la santé et de l'action humanitaire du 12 novembre 1992, le préfet de la région et du département de la Réunion a délivré à la "Clinique Lamarque" un récépissé de déclaration valant autorisation de poursuite d'activité pour une structure de chirurgie ambulatoire limitée à cinq places ; que, par un jugement du 17 mai 1995, le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion a annulé cet arrêté préfectoral, en tant qu'il ne donnait que partiellement satisfaction à la "Clinique Lamarque", qui avait sollicité l'attribution de vingt places en chirurgie ambulatoire, au motif que cet établissement était fondé à se prévaloir à l'encontre dudit arrêté de ce que le ministre de la santé et de l'action humanitaire avait excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, précité, du décret n° 92-1011 du 2 octobre 1992, en édictant, à l'article 2 de son arrêté du 12 novembre 1992, des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ;
Considérant que le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE invoque, au soutien du recours qu'il a formé contre le jugement ainsi rendu, les dispositions de l'article 36 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996, aux termes duquel : "Sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les décisions concernant la poursuite de l'activité de structures de soins alternatives à l'hospitalisation prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, relatif aux modalités et au contenu de la déclaration prévue à l'article 24 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991, portant réforme hospitalière, sont validées, en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur dudit arrêté" ;
Considérant qu'aux termes du 1. de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : "Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera ... des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil" ; que le présent litige a pour objet une contestation portant sur de tels droits et obligations ;
Considérant que l'Etat ne peut, sans méconnaître les stipulations de l'article 6.1 précité, porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l'Etat est partie, sauf lorsque l'intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d'intérêt général ;
Considérant que l'article 36, précité, de la loi du 28 mai 1996, qui réserve expressément les droits nés des décisions passées en force de chose jugée, a pour objet, non de valider intégralement les décisions prises sur le fondement de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, mais seulement de rendre insusceptible d'être invoqué devant le juge de l'excès de pouvoir le moyen tiré de ce que l'auteur de cet arrêté a excédé les limites de l'habilitation qu'il tenait de l'article 2, premier alinéa, du décret n° 92-1011 du 2 octobre 1992, en édictant des conditions réglementaires s'imposant aux préfets de région dans l'appréciation de la consistance et de l'activité des structures de soins déclarées ; qu'il ne prive pas les établissements concernés de la possibilité de faire valoir en justice les droits à la poursuite d'une activité antérieure qu'ils tiendraient de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifiée ; que, par suite, il ne peut être regardé comme portant atteinte au principe du droit à un procès équitable énoncé par l'article 6.1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi, le motif tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté du 12 novembre 1992, sur lequel le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion s'est fondé pour annuler partiellement l'arrêté du préfet de la région et du département de la Réunion du 28 juin 1993, ainsi, en outre, que la décision implicite du MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE rejetant le recours hiérarchique formé contre cet arrêté par la "Clinique Lamarque", ne peut être maintenu ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués en première instance par la "Clinique Lamarque" ;
Considérant que l'arrêté préfectoral contesté du 28 juin 1993 comporte la mention des dispositions législatives et réglementaires applicables et fait état de l'activité de la "Clinique Lamarque" en chirurgie ambulatoire au cours du dernier trimestre de l'année 1991 ; que, par l'indication de ces considérations de droit et de fait, il satisfait aux prescriptions de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, selon lesquelles doivent notamment être motivées "les décisions qui ... refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir" ;
Considérant que l'article 8, premier alinéa, du décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983, selon lequel les décisions qui doivent être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979 ne peuvent légalement intervenir qu'après que l'intéressé a été mis à même de présenter ses observations, précise que cette règle n'est pas applicable dans le cas où "il est statué sur une demande présentée par l'intéressé lui-même" ; que l'arrêté préfectoral contesté par la "Clinique Lamarque" a été pris au vu de la déclaration par laquelle cet établissement avait sollicité l'autorisation de poursuivre une activité de chirurgie ambulatoire ; qu'ainsi, ni l'article 8 du décret du 28 novembre 1983, ni d'ailleurs aucun autre texte ou principe général du droit n'obligeait le préfet à ne prendre sa décision qu'après avoir mis à même la "Clinique Lamarque" de formuler ses observations ;
Considérant que le fait qu'un "comité de liaison", dont l'existence n'est prévue par aucun texte législatif ou réglementaire, aurait pris part à l'instruction de la déclarationsouscrite par la "Clinique Lamarque" est sans influence sur la légalité de l'arrêté préfectoral pris au vu de cette dernière ;
Considérant que la date à laquelle l'activité effective de la structure de soins alternative à l'hospitalisation déclarée par un établissement de soins privé doit être appréciée est celle de la promulgation de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 ; que le préfet de la région et du département de la Réunion a pu légalement se fonder, pour apprécier l'activité effective de la structure de soins déclarée par la "Clinique Lamarque", sur les dispositions, non contraires à celles de l'article 24 de la loi du 31 juillet 1991, modifié par l'article 10 de la loi du 31 décembre 1991, de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 12 novembre 1992, prévoyant qu'une telle appréciation serait effectuée d'après le nombre de patients pris en charge au cours des trois derniers mois de l'année 1991 ;
Considérant qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet aurait fait une inexacte application de ces dispositions en estimant que l'activité effective de chirurgie ambulatoire que la "Clinique Lamarque" pouvait être autorisée à poursuivre devait être limitée à l'équivalent de cinq places, au sens de l'article R. 712-2-3, précité, du code de la santé publique ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le MINISTRE DE LA SANTE PUBLIQUE ET DE L'ASSURANCE MALADIE est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué du tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion ;
Considérant que les dispositions de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, soit condamné à payer à la "Clinique Lamarque" la somme qu'elle demande, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ;
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion du 17 mai 1995 est annulé.
Article 2 : La demande présentée par la "Clinique Lamarque" devant le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion est rejetée.
Article 3 : Les conclusions présentées par la "Clinique Lamarque" au titre de l'article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'emploi et de la solidarité et à la "Clinique Lamarque".