Conseil d'État · 6 / 2 SSR — 13 mars 1998

Vu la requête, enregistrée le 9 octobre 1996 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM), dont le siège est ..., représentée par son président en exercice ; l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM) demande l'annulation, pour excès de pouvoir, de la circulaire n° 96-52 du 2 juillet 1996 par laquelle le ministre de l'environnement a précisé les conditions d'application de l'arrêté du 22 septembre 1994 relatif aux exploitations de carrières et aux installations de premier traitement des matériaux de carrières ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 ;
Vu la loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 ;
Vu la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 ;
Vu la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 ;
Vu la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 ;
Vu le décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 ;
Vu le décret n° 92-1042 du 24 septembre 1992 ;
Vu le décret n° 93-351 du 15 mars 1993 ;
Vu le décret n° 93-742 du 29 mars 1993 ;
Vu le décret n° 94-484 du 9 juin 1994 ;
Vu le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de M. Fougier, Conseiller d'Etat,
- les observations de la SCP Nicolay, de Lanouvelle, avocat de l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM),
- les conclusions de M. Girardot, Commissaire du gouvernement ;
Sur les mentions relatives à la protection du paysage :
Considérant qu'en précisant au dixième alinéa de la circulaire du 2 juillet 1996 attaquée que "l'étude d'impact doit démontrer que l'intégration de la carrière dans le paysage est réalisée de façon satisfaisante. Dans le cas contraire, une autorisation ne doit pas être délivrée", sans préciser que le préfet pouvait, au lieu de refuser l'autorisation, imposer des prescriptions de nature à limiter les inconvénients éventuels de l'ouverture de la carrière, le ministre de l'environnement a ajouté aux dispositions relatives à l'étude d'impact figurant au 4° de l'article 3 du décret du 21 septembre 1977 susvisé une règle qui n'y figure pas ; qu'il n'avait pas compétence pour édicter une telle disposition ; que, par suite, l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DE CARRIERES ET MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM) est recevable et fondée à en demander l'annulation ;
Sur les mentions relatives à la compatibilité avec le schéma directeur et des schémas d'aménagement et de gestion des eaux :
Considérant qu'en précisant au treizième alinéa de la circulaire litigieuse que "l'autorisation de carrière doit être compatible avec, s'ils existent ..., s'il s'agit d'une extraction en nappe alluvionnaire, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux", le ministre de l'environnement n'a pas ajouté de condition supplémentaire aux dispositions combinées de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1992 susvisée, de l'article 1er-I du décret n° 93-742 du 29 mars 1993 et de l'annexe au décret n° 93-743 du 29 mars 1993 ; qu'ainsi, sur ce point, la circulaire attaquée ne fait pas grief à l'union requérante qui n'est pas recevable à en demander l'annulation ;
Sur les conditions de publicité relatives au renouvellement de l'autorisation d'exploitation d'une carrière :
Considérant qu'en mentionnant au quatrième alinéa des articles 4 à 8 (aménagements préliminaires) de l'annexe I à la circulaire du 2 juillet 1996 que "pour les autorisations de renouvellement, on peut considérer que la date de publication de l'arrêté autorisant la poursuite de l'exploitation est équivalente à la déclaration de début d'exploitation", le ministre de l'environnement a édicté une disposition réglementaire qui méconnaît les dispositions combinées des articles 14 et 16-1 de la loi du 19 juillet 1976 ; que, par suite, l'UNICEM est recevable et fondée à en demander l'annulation ;
Sur les conditions d'extraction en nappe alluviale :
Considérant, en premier lieu, qu'en précisant au deuxième alinéa de l'article 11-2 (Extraction en nappe alluviale) de l'annexe I à la circulaire litigieuse "l'impact de la carrière après exploitation doit également être évalué avec soin. Ainsi, un projet aboutissant à la dégradation du paysage ou à son mitage par une série de plans d'eau ne doit pas être autorisé", le ministre de l'environnement n'a pas édicté d'interdiction des extractions en nappe alluviale mais a rappelé aux préfets la nécessité d'apprécier, au cas par cas, avant de prendre une décision, si ces extractions portent atteinte à la qualité du paysage et risquent d'aboutir à un mitage de ce paysage au terme de l'exploitation sollicitée ; que, ce faisant, il n'a pas ajouté de condition supplémentaire aux règles fixées par les articles 1 et 3 de la loi du 19 juillet 1976 ; que l'union requérante n'est, par suite, pas recevable à en demander l'annulation ;
Considérant, en second lieu, qu'en mentionnant au cinquième alinéa du même article : "certains cours d'eau ont un lit mineur qui se déplace naturellement. Il s'agit d'une richesse et d'un potentiel importants qu'il convient de conserver en n'autorisant pas de carrières dans ces zones de mobilité", le ministre de l'environnement a ajouté une disposition de caractère réglementaire interdisant de façon absolue l'ouverture de carrières dans la situation considérée alors qu'aucune prescription législative ou réglementaire et notamment pas l'article 11-2 de l'arrêté ministériel du 22 septembre 1994 que la circulaire entend commenter, ne comporte une telle interdiction ; que l'union requérante est, par suite, recevable et fondée à demander l'annulation de cette disposition ;
Considérant, en troisième lieu, qu'en insérant dans le septième alinéa de l'article 11-2 de l'annexe I à la circulaire attaquée, la phrase : "il convient notamment de ne pas autoriser les extractions dans les zones de grand écoulement identifiées dans les plans de prévention des risques ou les atlas des zones inondées", sans préciser que le préfet pouvait, si elles étaient de nature à remédier aux dangers, prescrire des mesures destinées à prévenir les risques éventuels ou les inconvénients de l'extraction, le ministre de l'environnement a édicté une interdiction absolue qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne comporte ; que l'UNICEM est, par suite, recevable et fondée à demander l'annulation de cette disposition ;
Considérant, en quatrième lieu, que l'UNICEM conteste au huitième alinéa de l'article 11-2 de l'annexe I à la même circulaire les dispositions selon lesquelles : "lorsque les extractions sont autorisées dans un lit majeur, il convient : - d'interdire à la périphérie de la carrière, sauf avis motivé des services assurant la police du cours d'eau, les levées de terre qui ne seraient pas dans le sens de l'écoulement des eaux ; - d'éviter, lorsqu'elles peuvent aggraver les conséquences des inondations l'implantation des installations de traitement sur le site d'exploitation ainsi que celles des stockages de matériaux en période hivernale" ; que la première disposition contestée se borne à rappeler l'interdiction prévue par l'article 11-2-II de l'arrêtéministériel du 22 septembre 1994 ; que le ministre a pu légalement prévoir la consultation des services assurant la police des cours d'eau, dont l'avis ne lie pas le préfet ; que la seconde disposition critiquée comporte une simple recommandation qui ne limite pas la compétence d'appréciation que le préfet tient de l'article 3 de la loi du 19 juillet 1976 ; que les conclusions de l'UNICEM sur ces points doivent, par suite, être rejetées ;
Sur les conditions d'extraction en nappe phréatique :
Considérant qu'en indiquant au troisième alinéa de l'article 11-3 (exploitation dans la nappe phréatique) de l'annexe I de la circulaire du 2 juillet 1996 "cette technique ne doit aujourd'hui être utilisée qu'à titre exceptionnel. Lorsque cette pratique est autorisée expressément par l'arrêté d'autorisation, elle doit être limitée dans l'espace (superficie des zones exondées) et dans le temps (limitée aux travaux de découverte ou de remise en état par exemple)", le ministre de l'environnement s'est borné à commenter l'article 11-2 (extraction en nappe alluviale) de l'arrêté ministériel du 22 septembre 1994 ; que, sur ce point, la circulaire attaquée ne fait pas grief à l'union requérante qui n'est pas recevable à en demander l'annulation ;
Sur la composition du dossier de demande d'autorisation :
Considérant qu'en mentionnant au dernier alinéa de l'article 12-2 de l'annexe I à la circulaire litigieuse "les volumes des matériaux (terres végétales, stériles, déblais) nécessaires à la remise en état du site doivent être clairement quantifiés dans le dossier de demande d'autorisation - leurs origines (interne ou externe) et emplois sont précisés", le ministre de l'environnement a pu légalement préciser la présentation du dossier de demande d'autorisation ; que l'UNICEM n'est, par suite, pas fondée à demander l'annulation de ces dispositions ;
Sur l'interprétation de l'article 14-3 de l'arrêté du 22 septembre 1994 :
Considérant qu'en insérant à la fin du premier alinéa de l'article 14-2 (exploitations souterraines) de l'annexe I à la circulaire du 2 juillet 1996 la phrase "la liste de l'article 14-1 n'est pas limitative et l'article 14-3 donne la possibilité au préfet d'y ajouter d'autres éléments dont la stabilité ne saurait être compromise sans danger", le ministre de l'environnement s'est borné à commenter les dispositions des articles 14-1 à 14-3 de l'arrêté du 22 septembre 1994 ; que l'union requérante n'est, par suite, pas recevable à demander l'annulation de la disposition qu'elle critique ;
Sur les plans et registres d'avancement des carrières souterraines :
Considérant qu'en mentionnant à l'article 16-1 de l'annexe I à la circulaire litigieuse les documents, informations et les précisions qui doivent figurer sur les plans et registres d'avancement, le ministre s'est borné à expliciter le contenu des plans et registres ; qu'il n'a pas excédé ses pouvoirs en apportant de telles précisions ; que l'UNICEM n'est donc pas fondée à en demander l'annulation ;
Sur la prévention des pollutions des eaux :
Considérant qu'aux termes du quatrième alinéa du I de l'article 18-2-2 de l'arrêté du 22 septembre 1994 : "l'arrêté d'autorisation peut, selon la nature des terrains exploités, imposer des valeurs limites sur d'autres paramètres" ; qu'il résulte de ces dispositions que la liste des paramètres visés par cet article n'est pas limitative ; qu'en prévoyant : "Dans ce cas, il peut être utile de fixer des valeurs limites, par exemple pour les métaux, celles fixées par l'arrêté du1er mars 1993 (JO du 28 mars 1993) relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux rejets de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation peuvent être imposées", le ministre de l'environnement s'est borné à faire une simple référence indicative aux dispositions de l'arrêté du 1er mars 1993 ; que, dès lors, la circonstance que cet arrêté a été annulé par une décision du Conseil d'Etat du 21 octobre 1996 est sans incidence ; que, par suite, l'UNICEM n'est pas fondée à en demander l'annulation ;
Considérant qu'en mentionnant que les mesures sur le débit et les concentrations doivent être au moins de fréquence annuelle pour tout rejet autre que les eaux pluviales, le ministre de l'environnement a édicté une obligation de périodicité qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit ; que l'UNICEM est, par suite, recevable et fondée à en demander l'annulation ;
Sur la présentation des pollutions de l'air :
Considérant qu'en insérant au premier alinéa de l'article 19 de l'annexe I à la circulaire attaquée que "les rejets canalisés, après épuration, doivent être évacués par un conduit dont la hauteur est déterminée conformément aux dispositions des articles 52 à 57 de l'arrêté du 1er mars 1993 ...", le ministre de l'environnement a fait application de dispositions d'un arrêté dont, ainsi qu'il a déjà été dit, le Conseil d'Etat statuant au contentieux a prononcé l'annulation pour excès de pouvoir ; que, par suite, l'UNICEM est recevable et fondée à demander l'annulation de cette disposition de caractère réglementaire ;
Article 1er : Est annulée au dixième alinéa de la circulaire du ministre de l'environnement du 2 juillet 1996, la disposition suivante "l'étude d'impact doit démontrer que l'intégration de la carrière dans le paysage est réalisée de façon satisfaisante. Dans le cas contraire, une autorisation ne doit pas être délivrée".
Sont également annulées dans l'annexe I à la circulaire du ministre de l'environnement les dispositions suivantes :
- au quatrième alinéa des articles 4 à 8 "pour les autorisations de renouvellement, on peut considérer que la date de publication de l'arrêté autorisant la poursuite de l'exploitation est équivalente à la déclaration de début d'exploitation" ;
- au cinquième alinéa de l'article 11-2 "en n'autorisant pas de carrières dans ces zones de mobilité" ;
- au septième alinéa du même article "il convient notamment de ne pas autoriser les extractions dans les zones de grand écoulement identifiées dans les plans de prévention des risques ou les atlas de zones inondables" ;
- au dernier alinéa de l'article 18 "les mesures sur le débit et les concentrations doivent être au moins de fréquence annuelle pour tout rejet autres que les eaux pluviales" ;
- au premier alinéa de l'article 19 "les rejets canalisés, après épuration ... jusqu'à .... conformément aux dispositions des articles 52 à 57 de l'arrêté du 1er mars 1993" ;
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de l'UNICEM est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'UNION NATIONALE DES INDUSTRIES DES CARRIERES ET MATERIAUX DE CONSTRUCTION (UNICEM) et au ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.