Conseil d'État · SECTION — 3 décembre 1993

Vu la requête, enregistrée le 1er avril 1993 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée pour la ville de Paris, représentée par son maire en exercice ; la ville de Paris demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler le jugement du 11 mars 1993 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé, à la demande de M. Z... Parent, M. X... Parent, Mme Nicole E..., la S.A les établissements Dutemple, M. François C..., M. Gérard C..., Mme Arlette A..., l'association Tam-Tam, M. Pierre-Alain Y..., M. Fabrice H..., M. Michel I..., M. Michel B... et l'association Les Verts Paris XIIIe, en premier lieu la délibération n° 648-2° du 27 mai 1991 par laquelle le conseil de Paris a créé la zone d'aménagement concerté Paris Seine Rive Gauche en tant que cette délibération inclut le square Marie Curie dans le périmètre de la zone, en second lieu la délibération n° D. 1084-1° du 8 juillet 1991 par laquelle le conseil de Paris a approuvé le plan d'aménagement de zone et enfin l'arrêté du 7 novembre 1991 par lequel le préfet de Paris a déclaré d'utilité publique les opérations nécessaires à la mise en oeuvre de la zone d'aménagement concerté ;
2°) de rejeter les demandes présentées par M. Z... Parent, M. X... Parent, Mme Nicole E..., la S.A les établissements Dutemple, M. François C..., M. Gérard C..., Mme Arlette A..., l'association Tam-Tam, M. Pierre-Alain Y..., M. Fabrice H..., M. Michel I..., M. Michel B... et l'association Les Verts Paris XIIIe, devant le tribunal administratif de Paris ;
3°) de décider qu'il sera sursis à l'exécution du jugement du tribunal administratif de Paris en date du 11 mars 1993 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
Vu la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 et le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 ;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
Vu la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 et le décret n° 83-816 du 13 septembre 1983 ;
Vu le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu en audience publique :
- le rapport de Mme Roul, Maître des requêtes,
- les observations de Me Foussard, avocat de la ville de Paris et de la S.C.P. Piwnica, Molinié, avocat de MM. Claude et Bernard G... et Mme F... Parent, épouse E..., des établissements Dutemple, de MM. François et Gérard C... et de Mme Arlette D...,
- les conclusions de M. Bonichot, Commissaire du gouvernement ;
Sur la légalité de la délibération n° D.648-2° du 27 mai 1991 par laquelle le Conseil de Paris a créé la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche :
Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme : "Lorsqu'un plan d'occupation des sols a été rendu public ou approuvé dans des communes, parties de communes ou ensemble de communes, des zones d'aménagement concerté ne peuvent y être créées qu'à l'intérieur des zones urbaines ou des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan" ;
Considérant que, par une délibération du 25 mars 1991, le conseil de Paris a modifié le plan d'occupation des sols en classant en zone urbaine UM le square Marie Curie qui était antérieurement classé en zone naturelle ND ; qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de l'exposé des motifs accompagnant le projet de délibération soumis au conseil de Paris que cette modification avait pour but de permettre, dans le respect des dispositions précitées de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme, d'inclure ce square dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche dont la création était projetée et parmi les objectifs de laquelle figurait la modification de l'emprise du square, d'ailleurs destiné à être classé ultérieurement en zone ND, en vue de la création de voies publiques nouvelles ; que la modification du plan d'occupation des sols ainsi opérée n'est contraire ni aux dispositions précitées de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme ni à aucune autre disposition et n'est pas entachée de détournement de pouvoir ou de procédure ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'illégalité dont il estimait entachée la délibération susmentionnée du conseil de Paris en date du 25 mars 1991 pour annuler la délibération du 27 mai 1991 par laquelle le conseil de Paris a créé la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche, en tant que cette délibération inclut le square Marie Curie dans le périmètre de la zone ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par MM. Z... et Bernard G..., Mme E..., la SA les établissements Dutemple, MM. François et Gérard C... et Mme A... devant le tribunal administratif de Paris ;
Considérant que l'étude d'impact incluse dans le dossier de création de la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche en vertu des dispositions de l'article R. 311-3 du code de l'urbanisme, n'avait pas à présenter les effets de cette création sur chacun des monuments historiques ou bâtiments intéressants dont l'aspect sera affecté ; que cette étude analyse de façon suffisante au regard des prescriptions de l'article 2 du décret n° 77-1144 du 12 octobre 1977 l'impact du projet sur le paysage urbain ainsi que les mesures envisagées pour compenser les effets de ce projet sur le square Marie Curie ;
Considérant que le moyen tiré de ce que la création de la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche serait incompatible avec les dispositions d'un schéma directeur n'est pas assorti de précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la ville de Paris est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé la délibération n° 648-2° du 27 mai 1991 par laquelle le conseil de Paris a créé la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche en tant que cette délibération inclut le square Marie Curie dans le périmètre de la zone ;
Sur la légalité de la délibération n° D. 1084-1° du 8 juillet 1991 par laquelle le conseil de Paris a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche :
Considérant que, si ne peuvent être regardés comme des espaces verts prévus par le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche les deux espaces verts de 3 500 m2 et de 2 500 m2 qui sont mentionnés dans le rapport de présentation mais ne sont pas localisés sur les documents graphiques comme l'exige l'article R. 311-10-2 du code de l'urbanisme, figurent en revanche sur les documents graphiques, d'une part en tant qu'"espaces verts publics" le square Marie Curie porté de 4 100 m2 à 7 000 m2, un jardin de 6 000 m2 créé à proximité des bâtiments des Grands Moulins de Paris et l'ensemble paysager du boulevard périphérique d'une surface de 20 000 m2 environ, d'autre part en tant que "jardin intérieur" le jardin de la Bibliothèque de France de 10 000 m2 et enfin en tant qu'"aménagements et installations pour les loisirs et la promenade" les 40 000 m2 des berges de la Seine entre les ponts de Tolbiac et d'Austerlitz ; qu'il ressort en outre des pièces du dossier que plusieurs parcs et jardins sont suffisamment proches du périmètre de la zone d'aménagement concerté pour pouvoir être utilisés par les futurs habitants de celle-ci ; que, dans ces conditions, le conseil de Paris, en approuvant le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté de Paris Seine rive gauche n'a pas, nonobstant l'importance de l'opération, commis une erreur manifeste d'appréciation en raison d'une insuffisance des espaces verts prévus dans cette zone ; que la ville de Paris est dès lors fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur une telle erreur pour annuler la délibération du 8 juillet 1991 par laquelle le conseil de Paris a approuvé ce plan d'aménagement ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. Z... Parent, M. Bernard G... et Mme Nicole E..., la S.A. les Etablissements Dutemple, M. François C..., M. Gérard C..., Mme Arlette A..., l'association Tam-Tam, M. Pierre-Alain Y..., M. Fabrice H... et M. I... devant le tribunal administratif de Paris ;
En ce qui concerne les moyens relatifs à l'enquête publique :
Considérant que le moyen tiré de l'insuffisance, dans les pièces du dossier soumis à l'enquête publique, d'une part de l'étude d'impact, qui fait partie du dossier de création des zones d'aménagement concerté en vertu de l'article R. 311-3 du code de l'urbanisme et d'autre part des pièces prévues par l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, est inopérant à l'encontre de la délibération attaquée par laquelle le conseil de Paris a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté ;
Considérant que la commission d'enquête, qui n'était pas tenue de répondre à chacune des observations formulées au cours de l'enquête, a émis un avis favorable assorti de trois réserves et de deux recommandations dans un rapport qui satisfait aux exigences de motivation résultant de l'article R. 11-14-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique auquel renvoie l'article R. 311-12 du code de l'urbanisme ;
Considérant que si, postérieurement à l'enquête publique, des précisions ont été apportées, d'une part dans le règlement sur les espaces libres de constructions et d'autre part dans le rapport de présentation sur les espaces verts et l'aménagement du secteur de la gare d'Austerlitz, ces modifications qui n'affectaient pas l'économie générale du projet ne rendaient pas nécessaire la mise en oeuvre d'une nouvelle enquête publique ;
En ce qui concerne le moyen relatif à la procédure de concertation :
Considérant que la circonstance que les auteurs du plan d'aménagement de zone contesté n'auraient pas tenu compte des observations présentées au cours de la procédure de concertation qui avait été organisée, en application de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, préalablement à la création de la zone, est sans influence sur la légalité de la délibération approuvant le plan d'aménagement de zone ;
En ce qui concerne le moyen relatif à la motivation de la délibération :
Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article 1er de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 qu'il n'impose l'obligation de motiver que certaines catégories de "décisions administratives individuelles" ; que, dès lors, la décision approuvant le plan d'aménagement d'une zone d'aménagement concerté, qui n'est pas une décision individuelle, n'est pas au nombre des décisions que la loi du 11 juillet 1979 oblige à assortir d'une motivation ;
En ce qui concerne les moyens relatifs à la compatibilité avec les schémas directeurs et à l'erreur manifeste d'appréciation dans le parti d'aménagement :
Considérant qu'il résulte, d'une part, des dispositions du dernier alinéa de l'article L. 122-1, du premier alinéa de l'article L. 311-4 et de l'article R. 122-27 du code de l'urbanisme applicables au schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la ville de Paris, et d'autre part, des dispositions combinées du dernier aliéna de l'article L. 141-1 et du dernier alinéa de l'article L. 111-1-1 du même code applicables au schéma directeur de la région Ile-de-France, que le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche approuvé le 8 juillet 1991 devait être compatible avec ces deux schémas directeurs, dans leur rédaction en vigueur à cette date ;
Considérant, en premier lieu, qu'à la date du 8 juillet 1991 étaient en vigueur, d'une part, le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France approuvé par un décret du 1er juillet 1976, dans sa rédaction résultant du décret du 15 novembre 1990, et d'autre part le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la ville de Paris approuvé par un décret du 11 mars 1977, dans sa rédaction résultant de la délibération du conseil de Paris en date du 19 novembre 1990 transmise au représentant de l'Etat le 3 décembre 1990 ; qu'il en résulte que les moyens tirés de ce que ce plan d'aménagement serait incompatible avec des dispositions du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France et du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la ville de Paris qui étaient en vigueur à la date de l'enquête publique, mais qui ont été modifiées respectivement par le décret du 15 novembre 1990 et la délibération du 19 novembre 1990 susmentionnés, sont inopérants ;
Considérant, en second lieu, que, si le plan d'aménagement de zone contesté prévoit la réalisation de 900 000 m2 de bureaux, conformément à l'objectif de développement des emplois à l'est défini par le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région Ile-de-France et par le schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la ville de Paris, il comporte également 520 000 m2 de logements, dont 33 % correspondant à des "prêts locatifs aidés" et 33 % à des "catégories intermédiaires" ; qu'ainsi il ne peut être regardé comme incompatible avec les dispositions de ces schémas directeurs sur le développement des logements, notamment sociaux ; que le plan d'aménagement de zone, qui prévoit la réalisation de plusieurs liaisons par des transports en commun, n'est pas davantage incompatible avec les orientations des deux schémas directeurs relatives au développement des transports en commun ; qu'enfin, compte tenu des espaces verts prévus par le plan d'aménagement de zone dans les conditions qui ont été analysées ci-dessus, ce plan n'est pas incompatible avec les orientations générales des schémas directeurs relatives à l'accroissement des espaces verts ;
En ce qui concerne le moyen relatif au 3ème alinéa de l'article A11-5 du règlement :
Considérant qu'il résulte des dispositions combinées de l'article L. 123-1 auquel renvoie l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme et de l'article L. 421-2 du même code que les plans d'occupation des sols et les plans d'aménagement de zone ne peuvent comporter que des conditions de fond de l'octroi du permis de construire ; qu'il suit de là qu'il n'appartient aux auteurs des règlements d'urbanisme ni d'imposer des formalités autres que celles prévues par le code, ni de modifier les compétences déterminées par celui-ci ; qu'il en résulte que la disposition du 3ème alinéa de l'article A11-5 du règlement du plan d'aménagement de zone contesté aux termes de laquelle "les complexes flottants dont la taille et le volume empêchent toute navigation sous les ponts en période normale des eaux, sont soumis à l'obligation du permis de construire" a été prise par une autorité incompétente ; que, dès lors, à supposer même qu'elle ne soit entachée d'aucun vice affectant sa légalité interne, les demandeurs sont fondés à demander l'annulation de cette disposition qui est divisible des autres dispositions du règlement ;
En ce qui concerne le moyen relatif au 4ème alinéa du 2°) de l'article D13 du règlement :
Considérant que les dispositions des articles R. 421-2 et suivants du code de l'urbanisme énumèrent de façon limitative les documents qui doivent être joints à une demande de permis de construire ; qu'il en résulte que les auteurs du règlement du plan d'aménagement de zone contesté ne pouvaient légalement édicter la disposition du 4ème alinéa du 2°) de l'article D13 aux termes de laquelle "les aménagements des espaces libres doivent faire l'objet d'un plan détaillé, établi selon les règles de l'art, annexé à la demande d'autorisation de construire" ; que, par suite, les demandeurs sont fondés à demander l'annulation de cette disposition qui est divisible des autres dispositions du règlement ;
Sur la légalité de l'arrêté du 7 novembre 1991 par lequel le préfet de Paris a déclaré d'utilité publique les opérations nécessaires à la mise en oeuvre de la zone d'aménagement concerté :
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la ville de Paris est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif s'est fondé sur l'annulation de la délibération du 8 juillet 1991 par laquelle le conseil de Paris a approuvé le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche pour annuler par voie de conséquence l'arrêté du 7 novembre 1991 par lequel le préfet de Paris a déclaré d'utilité publique les opérations nécessaires à la mise en oeuvre de la zone d'aménagement concerté ;
Considérant, toutefois, qu'il appartient au Conseil d'Etat, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association Tam-Tam, M. Pierre-Alain Y..., M. Fabrice H..., M. Michel B... et l'association Les Verts Paris XIIIe devant le tribunal administratif de Paris ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la demande :
Considérant qu'il est constant qu'à la date du 7 novembre 1991 à laquelle le préfet de Paris a pris l'arrêté attaqué portant déclaration d'utilité publique et autorisant la ville de Paris ou son concessionnaire à acquérir les immeubles nécessaires à l'opération, les terrains faisant partie du domaine public ferroviaire inclus dans le périmètre de la zone n'avaient pas été déclassés par le ministre chargé des transports, seul compétent pour prendre une telle décision en vertu des dispositions de l'article 10 du décret n° 83-816 du 13 septembre 1983 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; qu'ils ne pouvaient donc être légalement inclus dans cette déclaration d'utilité publique ; que, à supposer même qu'une partie des sursols du domaine public ferroviaire nécessaires à la réalisation de l'opération ne fasse pas partie dudit domaine public, l'exclusion de l'importante surface du domaine public ferroviaire nécessaire en tout état de cause à la réalisation de l'opération ôte à celle-ci son caractère d'utilité publique ; qu'il en résulte que la ville de Paris n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé l'arrêté du préfet de Paris en date du 7 novembre 1991 ;
Article 1er : Le jugement en date du 11 mars 1993 du tribunal administratif de Paris est annulé en tant qu'il a annulé partiellement la délibération n° D.648-2° du 27 mai 1991 du conseil de Paris créant la zone d'aménagement concerté Paris Seine rive gauche et en tant que l'annulation qu'il a prononcée de la délibération n° D.1084.1 du 8 juillet 1991 du conseil de Paris approuvant le plan d'aménagement de cette zone porte sur d'autres dispositions que celles du 3ème alinéa de l'article A11-5 et du 4ème alinéa du 2°) de l'article D13 du règlement dudit plan.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la ville de Paris est rejeté.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la ville de Paris, à M. Z... Parent, à M. X... Parent, à Mme Nicole E..., à la S.A. les établissements Dutemple, à M. François C..., à M. Gérard C..., à Mme Arlette A..., à l'association Tam-Tam, à M. Pierre-Alain Y..., à M. Fabrice H..., à M. Michel I..., à M. Michel B... et à l'association Les Verts Paris XIIIe et au ministre de l'équipement, des transports et du tourisme.