Conseil d'État · 6 / 2 SSR — 23 septembre 1991

Vu 1°) sous le n° 98 741, la requête, enregistrée le 3 juin 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentée par M. Marcel X..., demeurant "résidence les Ligures" ... ; M. X... demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 20 avril 1988 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la bretelle de Monaco, entre l'autoroute A 8 et la RN 7, et les travaux relatifs aux aménagements des ouvrages de raccordement sur la RN 7, entre les P.K. 57,8 et 58,7 mettant en compatibilité le plan d'occupation des sols de la commune d'Eze, classant la bretelle de Monaco, comprise entre son débranchement de l'autoroute A 8 et son raccordement à la RN 7 au lieudit Les Costes, dans la catégorie des autoroutes ;
Vu 2°) sous le n° 99 261, la requête sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 20 juin 1988 et 10 octobre 1988 au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat, présentés pour l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DES SITES D'EZE, ayant son siège social ..., représentée par sa présidente en exercice ; l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DES SITES D'EZE demande au Conseil d'Etat :
- d'annuler pour excès de pouvoir le décret du 20 avril 1988 déclarant d'utilité publique et urgents les travaux de construction de la bretelle de Monaco, entre l'autoroute A 8 et la RN 7, et les travaux relatifs aux aménagements des ouvrages de raccordement sur la RN 7, entre les P.K. 57,8 et 58,7 mettant en compatibilité le plan d'occupation des sols de la commune d'Eze, classant la bretelle de Monaco, comprise entre son débranchement de l'autoroute A 8 et son raccordement à la RN 7 au lieudit Les Costes, dans la catégorie des autoroutes,
- de décider qu'il sera sursis à l'exécution de ce décret ;
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu la Constitution et notamment son article 22 ;
Vu le code de l'urbanisme et notamment ses articles L.300-2 et R.300-1 ;
Vu le code de l'expropriation et notamment ses articles R.11-3 et R.15-1 ;
Vu la loi n° 80-502 du 4 juillet 1980 d'orientation agricole ;
Vu le décret n° 56-1425 du 27 décembre 1956 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi n° 55-435 du 18 avril 1955 sur le statut des autoroutes ;
Vu le décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 portant règlement d'administration publique pour l'application de l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945 et relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat ;
Vu le décret n° 77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 1er juillet 1976 relative à la protection de la nature ;
Vu le décret n° 86-455 du 14 mars 1986 portant suppression des commissions des opérations immobilières et de l'architecture et fixant les modalités de consultation du servie du domaines ;
Vu l'ordonnance n° 45-1708 du 31 juillet 1945, le décret n° 53-934 du 30 septembre 1953 et la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
Après avoir entendu :
- le rapport de M. Savoie, Auditeur,
- les observations de Me Ricard, avocat de l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DES SITES D'EZE,
- les conclusions de Mme de Saint-Pulgent, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes de M. X... et l'ASSOCIATION DE SAUVEGARDE DES SITES D'EZE sont dirigées contre un même décret ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
Considérant que le décret attaqué a été pris "le Conseil d'Etat (section des travaux publics) entendu" ; que le vice-président du Conseil d'Etat a pu légalement, en application des dispositions de l'avant dernier alinéa de l'article 21 du décret du 30 juillet 1963 et sur la proposition qui lui a été faite par le président de la section des travaux publics, décider de ne pas porter le projet de décret dont s'agit à l'ordre du jour de l'assemblée générale du Conseil d'Etat ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que l'assemblée générale du Conseil d'Etat n'a pas été consultée sur ledit projet ne peut être retenu ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article L.300-1 du code de l'urbanisme : "les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels" ; que le projet autoroutier dit "bretelle de Monaco" n'est ni une action ni une opération d'aménagement au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme ; qu'ainsi le moyen tiré de ce que la procédure établie à l'article L.300-2 du même code, laquelle ne doit s'appliquer qu'aux actions ou opérations d'aménagement, n'a pas été respectée, est inopérant ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la conférence mixte à l'échelon central prévue à l'article 1er de la loi du 29 novembre 1952 à laquelle le ministre de la défense est représenté, a examiné le projet de construction ; que le ministre de la défense a ainsi été consulté sur ce projet ;
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution du 4 octobre 1958 : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que ni la déclaration d'utilité publique prononcée par le décret attaqué, ni la mise en conformité du plan d'occupation des sols de la commune d'Eze, ni le classement de la bretelle de Monaco dans la catégorie des autoroutes, n'impliquent nécessairement l'intervention de mesures réglementaires ou individuelles que le ministre de la défense serait compétent pour signer ou contresigner ; que, dans ces conditions, le ministre de la défense n'était pas chargé de l'exécution du décret attaqué, qui n'avait pas dès lors à être soumis à son contreseing ;
Considérant que la commission des opérations immobilières, de l'architecture et des espaces protégés a été supprimée par un décret du 14 mars 1986 et ne pouvait donc être consultée à la date à laquelle le décret contesté est intervenu ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 73 de la loi du 4 juillet 1980 : "les documents relatifs aux opérations d'urbanisme ou d'infrastructure et les documents relatifs aux schémas d'exploitation coordonnée des carrières qui prévoient une réduction grave des terres agricoles, ne peuvent être rendus publics qu'après avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale des structures agricoles" ; qu'il ressort des pièces du dossier que la réalisation de la bretelle de Monaco ne réduit pas de façon grave les terres agricoles ; qu'ainsi le fait que la chambre d'agriculture et la commission départementale des structures agricoles n'aient pas été consultées n'est pas de nature à mettre en cause la légalité de la déclaration d'utilité publique ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article R.11-3 du code de l'expropriation : "la notice explicative indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'insertion dans l'environnement, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu" ; qu'il ressort des pièces du dossier que la notice explicative jointe au dossier d'enquête publique est conforme aux dispositions précitées du code de l'expropriation ; que la circonstance qu'elle ne mentionne pas les inconvénients et les avantages du projet n'est pas de nature à mettre en cause la légalité du décret attaqué ;
Considérant qu'aux termes de l'article R.11-3 du code de l'expropriation : "l'expropriant adresse au préfet, pour être soumis à l'enquête, un dossier qui comporte obligatoirement : I - lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : ... 5° l'appréciation sommaire des dépenses" ; que les dépenses prévues pour la réalisation de la bretelle de Monaco ont été évaluées à 239,1 millions de francs dans le dossier soumis à enquête publique ; que si le centre d'étude des tunnels a estimé que la réalisation du projet aurait un coût supérieur à celui prévu par le dossier d'enquête, la faible différence entre l'évaluation initiale et cette seconde estimation n'est pas de nature à vicier la procédure suivie ; que, par ailleurs, aucune disposition ni législative, ni réglementaire, n'imposait que fussent versées au dossier mis à l'enquête les pièces indiquant le mode de financement des travaux ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 2 du décret du 12 octobre 1977 : "Le contenu de l'étude d'impact doit être en relation avec l'importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l'environnement. L'étude d'impact présente successivement : 1° Une analyse de l'état initial du site et de son environnement ... 2° Une analyse des effets sur l'environnement ... 3° Les raisons pour lesquelles ... le projet présenté a été retenu, 4° Les mesures envisagées par le maître de l'ouvrage ou le pétitionnaire pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement, ainsi que l'estimation des dépenses correspondantes" ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'étude d'impact a pris en compte l'évolution du trafic routier induite par le projet autoroutier ; qu'elle n'a pas sousestimé les incidences de l'ouvrage sur l'agriculture et le régime des eaux ; qu'elle a évalué de façon suffisante les conséquences du projet en termes géologiques ainsi que les nuisances sonores qu'il entraînera ; qu'ainsi l'étude d'impact était conforme aux dispositions précitées du décret du 12 octobre 1977 ;
Considérant qu'aucune disposition de nature législative ou réglementaire ne faisait obligation à l'auteur du décret attaqué de procéder à une enquête hydraulique ;
Considérant que l'enquête parcellaire prévue aux articles R.11-19 et suivants du code de l'expropriation, constitue un élément d'une procédure distincte de celle qui permet de déclarer d'utilité publique une opération ; que, dès lors, un moyen tiré de ce que d'éventuelles irrégularités auraient été commises durant la réalisation de l'enquête parcellaire relative au projet autoroutier dit "bretelle de Monaco", ne peut être utilement invoqué à l'appui d'un recours contre le décret prononçant l'utilité publique dudit projet ;
Considérant que l'enquête publique mentionne que "la construction, l'exploitation et l'entretien de l'ouvrage sont susceptibles d'être confiés par concession approuvée par décision en Conseil d'Etat à la société de l'autoroute Estérel-Côte-d'Azur déjà concessionnaire de l'autoroute A 8" ; que cette seule mention, sans portée juridique, n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet d'attribuer à ladite société la concession envisagée ; qu'ainsi, le moyen tiré de ce que cette mention entacherait la légalité de ce décret est, en tout état de cause, inopérant ;
Considérant que le projet autoroutier dont s'agit traverse la commune de la Turbie, dans le secteur classé ND par le plan d'occupation des sols de ladite commune, sous la forme d'un tunnel ; qu'il n'est donc pas contraire aux dispositions relatives à cette zone ; que le raccordement du projet avec la RN 7, qui s'effectue sur le territoire de cette même commune, est conforme aux dispositions de l'article 7 du titre 1 du même plan d'occupation des sols ; qu'ainsi ledit projet n'est pas contraire aux dispositions de ce plan ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait dû modifier le plan d'occupation des sols de la commune de la Turbie, n'est pas fondé ;
Considérant qu'une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ; que les ouvrages dont la déclaration d'utilité publique est contestée consistent en une bretelle autoroutière de 2,8 kilomètres dont 1,3 kilomètres sous forme de tunnel, permettant de relier l'autoroute A 8 au droit de la Turbie et la RN7 à l'entrée de Monaco ; qu'il ressort des pièces du dossier que les inconvénients présentés par le projet et qui tiennent notamment à des atteintes portées à l'environnement ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt que présente la construction de l'ouvrage qui permettra une meilleure desserte du littoral situé à l'Est de Nice ; qu'ils ne sont donc pas de nature à retirer à cette opération son caractère d'utilité publique ; que la circonstance que le projet n'assure pas la desserte de la commune de la Turbie et que notamment la réalisation d'un demi échangeur ne permettra pas des liaisons avec l'Italie, n'est pas de nature à remettre en cause ce caractère ;
Considérant que le fait d'avoir dissocié les procédures administratives portant déclaration d'utilité publique de la bretelle de Monaco, création d'une zone de dépôt où seront évacués les matériaux extraits du chantier du projet autoroutier et élargissement de la RN7, n'est pas de nature, dans les circonstances de l'espèce, à entacher d'illégalité le décret attaqué ;
Considérant que la déclaration d'utilité publique dont s'agit étant juridiquement distincte de l'arrêté du maire d'Eze autorisant le dépôt des déblais extraits du chantier de la bretelle de Monaco, la requérante ne peut se prévavoir utilement à l'encontre du décret attaqué des vices qui, selon elle, auraient entaché cet arrêté municipal ;
Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article 1er du décret du 27 décembre 1956 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 18 avril 1955 sur le statut des autoroutes : "Le classement dans la catégorie des autoroutes d'une voie nouvelle et éventuellement de tout ou partie de ses raccordements avec les autres voies publiques est prononcé par l'acte déclaratif d'utilité publique" ; qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne dispose que préalablement à ce classement doit être réalisée une enquête publique distincte de celle effectuée dans le cadre de la déclaration d'utilité publique ; qu'ainsi le moyen tiré de l'absence d'une telle enquête doit être écarté ;
Considérant qu'aux termes de l'article R 15-1 du code de l'expropriation : "lorsqu'il y a urgence à prendre possession des biens expropriés, cette urgence est constatée par l'acte déclarant l'utilité publique ou par un acte postérieur de même nature" ; qu'eu égard à la nature des travaux en cause, l'auteur du décret attaqué a pu légalement déclarer urgents les travaux de réalisation de cet ouvrage ; que, dès lors, l'Association de sauvegarde des sites d'Eze et M. X... ne sont pas fondés à demander l'annulation du décret du 20 avril 1988 ;
Article 1er : Les requêtes de M. X... et de l'Association de sauvegarde des sites d'Eze sont rejetées.
Article 2 : La  présente décision sera notifié à M. X..., à l'Association de sauvegarde des sites d'Eze et au ministre de l'équipement, du logement, des transports et de l'espace.