Conseil d'État · ASSEMBLEE — 9 novembre 1988

Vu sous le n° 75 506, la requête enregistrée au secrétariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 5 février 1986, présentée par M. Jean-Pierre FOURCADE, président du comité des finances locales, domicilié au Palais du Luxembourg (75291) Paris Cedex 06, et tendant à titre principal à ce que le Conseil d'Etat annule le décret n° 85-1378 du 26 26 décembre 1985 portant application des dispositions de l'article 54 de la loi n° 76-1232 du 29 décembre 1976 fixant les conditions de répartition et d'affectation des ressources du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, et à titre subsidiaire, annule l'article 7 dudit décret en tant qu'il a un effet rétroactif pour certaines catégories de dépenses ;
Vu la Constitution, et notamment ses articles 22 et 34 ;
Vu le nouveau code de procédure civile, et notamment ses ses articles 641 et 642 ;
Vu le code des communes, et notamment son article L234-21 ;
Vu le code général des impôts ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu la loi n° 76-1232 du 29 décembre 1976, et notamment son article 54 modifié par l'article 56 de la loi de finances pour 1981 (n° 80-1094 du 30 décembre 1980) ;
Vu la loi n° 85-597 du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixte locales ;
Vu la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise de l'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée ;
Vu l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ;
Vu la loi du 30 décembre 1977 ;
Après avoir entendu ;
le rapport de M. Descoings, Maître des requêtes.
les observations de Me Copper-Royer, avocat de la ville de Metz, de Me Odent, avocat de la commune d'Arradon et du syndicat intercommunal de réalisation et de gestion du collège de Noyal-sur-Vilaine, de Me Célice, avocat de la ville d'Amiens, de Me Foussard, avocat de la ville de Paris, de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Liard, avocat de la commune de Valenton et de Me Baraduc-Benabent, avocat de la ville de Toulon,
les conclusions de Mme de Saint-Pulgent, Commissaire du gouvernement ;
Considérant que les requêtes de M. FOURCADE, de M. Y..., de la société d'équipement de la région de Lyon, de la ville de Villebon-sur-Yvette, de l'association des maires de France, de la société d'équipement du département de la Loire, de la société d'équipement du département de la Drôme, de la ville de Romans-sur-Isère, de la société d'aménagement du département de la Drôme, de la ville de Metz, de la commune d'Arradon et du syndicat intercommunal de réalisation et de gestion du collège de Noyal-sur-Vilaine, de la ville d'Amiens, de la ville de Paris, de la ville de Valenton, du département du Haut-Rhin et de la ville de Toulon sont dirigées contre le même décret du 26 décembre 1985 portant application des dispositions de l'article 54 de la loi n° 76-1232 du 29 décembre 1976 fixant les conditions de répartition et d'affectation des ressources du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;
En ce qui concerne la recevabilité de la requête n° 76-220 présentée par la ville de Toulon :
Considérant qu'aux termes de l'article 49 de l'ordonnance du 31 juillet 1945 : "Sauf dispositions législatives contraires, le recours ou la requête au Conseil d'Etat contre la décision d'une autorité ou d'une juridiction qui y ressortit n'est recevable que dans un délai de deux mois ; ce délai court de la date de la publication de la décision attaquée, à moins qu'elle ne doive être notifiée ou signifiée, auquel cas le délai court de la date de la notification ou de la signification" ;
Considérant que le décret attaqué ayant été publié au Journal Officiel le 28 décembre 1985, la requête introduite par la ville de Toulon et enregistrée le lundi 3 mars 1986, était en tout état de cause recevable ;
En ce qui concerne la légalité externe du décret attaqué :
Sur la régularité de la consultation du comité des finances locales :
Considérant que l'association des maires de France n'établit pas qu'ainsi qu'elle le soutient les convocations et documents préparatoires aux réunions au cours desquelles le comité des finances locales devait délibérer sur le projet de décret attaqué auraient été adressés tardivement aux membres de ce comité ;
Considérant que si MM. X... et Y... ainsi que n'établit l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE font valoir que le texte du projet de décret soumis au comité des finances locales était différent sur certains points du texte du décret attaqué, cette circonstance n'entache pas la procédure consultative d'irrégularité dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le comité a été mis en mesure de donner son avis sur toutes les questions qui devaient faire l'objet de ce décret ;
Sur l'absence de consultation du Conseil d'Etat :
Considérant qu'aux termes du II de l'article  54 de la loi n° 76-1232 du 29 décembre 1976 dans la rédaction qu'en a donné l'article 56 de la loi n° 80-1094 du 30 décembre 1980 et sur le fondement duquel le décret attaqué a été pris, les dotations budgétaires du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée sont réparties entre les bénéficiaires "au prorata de leurs dépenses réelles d'investissement telles qu'ellles sont définies par décret" ; que ni ces dispositions législatives ni aucune autre disposition ne faisaient obligation au gouvernement de soumettre à l'examen du Conseil d'Etat le décret visé à l'article 54 précité ;
Sur l'absence de contreseing des ministres chargés du plan et de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et de l'industrie :
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de la Constitution : "Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution" ; que, s'agissant d'un acte de nature réglementaire, les ministres chargés de son exécution sont ceux qui ont compétence pour signer ou contresigner les mesures réglementaires ou individuelles que comporte nécessairement son exécution ; que l'exécution du décret attaqué ne comporte nécessairement l'intervention d'aucune mesure réglementaire ou individuelle que le ministre chargé du plan et de l'aménagement du territoire, le ministre chargé de l'urbanisme ou le ministre chargé de l'industrie auraient été compétents pour signer ou contresigner ; que, dès lors, ce décret n'avait pas à être soumis au contreseing de ces ministres ;
En ce qui concerne la légalité interne du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 54 de la loi du 29 décembre 1976 précitée, dans la rédaction issue de l'article 66 de la loi n° 77-1467 du 30 décembre 1977 et de l'article 56 de la loi du 31 décembre 1980 précitée : "I. - Les ressources du fond de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée comprennent : a) Les dotations budgétaires, ouvertes chaque année par la loi et destinées à permettre progressivement le remboursement intégral de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités locales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d'investissement ; b) Les sommes visées à l'article L. 333-6 du code de l'urbanisme. II. - Les dotations budgétaires du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée visées au I-a ci-dessus sont réparties entre les départements, les communes, leurs groupements, les organismes chargés de la gestion des agglomérations nouvelles, les services départementaux d'incendie et de secours, les bureaux d'aide sociale, les caisses des écoles et le centre de formation des personnels communaux au prorata de leurs dépenses réelles d'investissements telles qu'elles sont définies par décret.
Lorsqu'une collectivité locale, un groupement ou un établissement public a obtenu le bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre d'un bien d'investissement et que ce bien est utilisé pour les besoins d'une activité qui, par la suite, est soumise à cette taxe, il est tenu au reversement à l'Etat d'un montant égal à la taxe afférente à ce mêmes bien dont il a pu opérer la déduction en application des règles prévues pour les personnes qui deviennent redevables de la taxe sur la valeur ajoutée.
Lorsqu'une collectivité locale, un groupement ou un établissement public utilise un bien d'investissement pour les besoins d'une activité qui cesse d'être soumise à la taxe sur la valeur ajoutée, il peut obtenir un versement au titre du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée égal à la fraction de la taxe afférente à ce même bien qu'il a été tenu de reverser en application des règles prévues pour les personnes qui cessent de réaliser des opérations ouvrant droit à déduction" ;        Considérant qu'il résulte des termes mêmes du II de l'article 54 précité de la loi du 29 décembre 1976 que si le législateur a entendu conférer à l'autorité réglementaire le pouvoir de définir les "dépenses réelles d'investissements" pour fixer les modalités de répartition des dotations budgétaires du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée entre les attributaires de ce fonds, cette définition ne pouvait, sans méconnaître les fins et les limites assignées par le législateur à l'action du gouvernement, avoir pour objet ou pour effet d'exclure des opérations qui présentent le caractère de dépenses réelles d'investissement ayant supporté la taxe sur la valeur ajoutée ;        Sur la légalité de l'article 1er du décret attaqué :
Considérant d'une part que l'article 1er du décret attaqué dispose que les dépenses réelles d'investissement mentionnées à l'article 54-II de la loi n° 76-1232 du 29 décembre 1987 sont (...) les dépenses nettes de subventions spécifiques versées par l'Etat (...)" ; que si, pour éviter le remboursement de montants de taxe sur la valeur ajoutée non effectivement supportés par les collectivités locales, les auteurs du décret attaqué pouvaient légalement déduire du montant des dépenses réelles d'investissement prises en compte les subventions spécifiques de l'Etat lorsque ces subventions sont calculées taxe sur la valeur ajoutée incluse, ils ne pouvaient, sans méconnaître les dispositions de la loi qui se réfèrent aux dépenses réelles d'investissement et non aux dépenses nettes, déduire des dépenses prises en compte les subventions spécifiques de l'Etat qui ne sont pas calculées taxe sur la valeur ajoutée incluse ; que, dès lors, les requérants sont fondés à demander dans cette mesure l'annulation de l'article 1er du décret attaqué ;
Considérant d'autre part que si les requérants ne sauraient utilement se prévaloir d'une violation des lois susvisées du 7 juillet 1983 relative aux sociétés d'économie mixte locale et du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dès lors que leur objet est étranger au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, il résulte des dispositions susmentionnées de l'article 54 de la loi du 26 décembre 1976, comme de l'examen des débats parlementaires au cours desquels il a été adopté, que le législateur n'a pas entendu exclure des dépenses réelles d'investissement des collectivités attributaires du fonds celles qui ont été engagées au nom et pour le compte de ces dernières par un mandataire légalement autorisé ; que, dès lors, l'article 1er du décret attaqué, en ne retenant parmi les dépenses d'immobilisation effectuées dans le cadre d'une convention passée avec l'une des personnes énumérées au 2 de l'article 1er du même décret et pour le compte des collectivités locaales et des autres personnes morales mentionnées à l'article 54 précité qui sont prises en compte pour la répartition des dotations bdugétaires du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, que celles qui ont pour objet "l'aménagement d'agglomérations nouvelles, de zones d'aménagement concerté, de lotissements, de zones de rénovation urbaine, de zones de restauration immobilière ou de zones de résorption de l'habitat insalubre", a excédé l'étendue de la délégation consenti au gouvernement ; que les requérants sont également fondés dans cette mesure, à demander l'annulation de l'article 1er du décret attaqué ;        Sur la légalité de l'article 2 du décret attaqué :
Considérant d'une part qu'il résulte des termes mêmes des dispositions précitées de l'article 54 de la loi du 29 décembre 1976 que le législateur n'a entendu permettre le remboursement aux collectivités locales et à leurs groupements que de la taxe sur la valeur ajoutée effectivement supportée par elles sur leurs dépenses réelles d'investissement ; que dès lors en excluant, par l'article 2 du décret attaqué, des dépenses réelles d'investissement mentionnées à l'article 54 d'une part celles qui concernent "des immobilisations utilisées pour la réalisation d'opérations soumises à la taxe sur la valeur ajoutée" et d'autre part celle qui sont exonérées de cette même taxe, le gouvernement s'est borné à faire application des dispositions édictées par le législateur lui-même et n'a pas excédé les limites de la délégation qui lui était consentie ;
Considérant d'autre part que si l'article 2 du décret attaqué dispose également que "les travaux réalisés pour le compte de tiers ne sont retenus dans le montant des dépenses réelles d'investissement" telles qu'elles ont été définies dans son article 1er, cette disposition se borne à tirer les conséquences du I de l'article 54 de la loi du 29 décembre 1976, qui limite l'application de ses dispositions aux opérations d'investissement qui intéressent le patrimoine des collectivités attributaires du fonds ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'article 2 du décret attaqué ;
Sur la légalité de l'article 4 du décret attaqué :
Considérant que les dispositions précitées du II de l'article 54 modifié par la loi du 29 décembre 1976 qui sont destinées à permettre progressivement le remboursement intégral de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par les collectivités locales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d'investissement ne prévoient pas que soit attribuée à chacun des bénéficiaires du fonds d'une somme égale au montant de la taxe sur la valeur ajoutée ayant effectivement grevé les dépenses effectuées par lui ; qu'il résulte de ces dispositions que les ressources du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée devaient être réparties en appliquant au montant des dépenses réelles d'investissement exposées par chacune des collectivités concernées le rapport constaté chaque année entre le montant total de la taxe sur la valeur ajoutée acquittée par l'ensemble de ces collectivités et le montant total des dépenses réelles d'investissement effectuées par elles ; qu'en disposant que "les attributions du fonds relatives aux dépenses réelles d'investissemment (...) sont calculées sur la base du taux intermédiaire de la taxe sur la valeur ajoutée", alors qu'il n'est ni établi ni même allégué que le rapport défini ci-dessus coïncide en réalité et de façon permanente avec ledit taux intermédiaire, l'article 4 du décret attaqué a méconnu la règle posée par la loi ; que dès lors les requérants sont fondés à demander l'annulation  de cet article ;
Sur la légalité de l'article 5 du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 5 du décret attaqué, toute cession à un tiers ne bénéficiant pas des dispositions de l'article 54-II de la loi n° 76-1232 du 29 décembre 1976, d'une immobilisation acquise à compter de la publication du présent décret et ayant donné lieu au versement d'une attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée entraîne le remboursement de ce versement. Les collectiviités locales tiennent un état annuel des cessions qu'elles réalisent" ;
Considérant que cette disposition, qui met à la charge des collectivités attributaires du fonds une obligation de rembourser, le cas échéant, les attributions dont elles ont pu bénéficier, n'a pu trouver une base légale ni dans les dispositions précitées du premier alinéa du II de l'article 54 de la loi du 29 décembre 1976, qui autorisaient seulement le gouvernement à définir par décret les dépenses réelles d'investissement prises en compte pour la répartition des dotations du fonds, ni dans celles du deuxième alinéa de ce même texte, qui ne visent que le cas où le bien d'investissement au titre duquel l'attribution du fonds a été obtenue est utilisé pour les besoins d'une activité qui, par la suite, est soumises à la taxe sur la valeur ajoutée ; que, dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que les auteurs du décret attaqué ont excédé les limites de l'habilitation qui leur était consentie et à demander l'annulation de l'article 5 dudit décret ;
Sur la légalité des articles 3 et 7 du décret attaqué :
Considérant qu'aux termes de l'article 3 du décret attaqué qui reprend sur ce point les dispositions du décret du 28 octobre 1977 : "Les dépenses réelles d'investissement définies aux articles 1er et 2 ci-dessus, à prendre en considération pour la répartition au titre d'une année déterminée, sont celles afférentes à la pénultième année" et qu'aux termes de l'article 7 du décret attaqué : "Les dispositions des articles 1er et 2 s'appliquent aux remboursements qui seront effectués à partir de 1988 et, en ce qui concerne les achats de terrains et les subventions spécifiques de l'Etat, aux remboursements effectués en 1986 et 1987" ;
Considérant que, comme il a été dit ci-dessus, les dispositions du II de l'article 54 modifié de la loi du 29 décembre 1976 ne prévoient pas que soit assuré chaque bénéficiaire du fonds le remboursement intégral de la taxe sur la valeur ajoutée qu'il a effectivement supportée sur les dépenses réelles d'investissement ; que les auteurs du décret attaqué pouvaient par suite, sans entacher les dispositions attaquées d'une rétroactivité illégale, faire référence, pour fixer les règles de répartition des ressources du fonds, aux dépenses effectuées au cours d'années antérieures à celle au cours de laquelle est opérée cette répartition et, en l'absence de tout droit des intéressés au maintien de la réglementation antérieure, modifier ces règles dès lors que celles-ci s'appliquent à des attributions postérieures à l'entrée en vigueur dudit décret ; que les requérants ne sont dès lors fondés à demander l'annulation ni de l'article 3 précité ni de l'article 7 qui prévoit l'application aux remboursements opérés après le 1er janvier 1986 des règles posées à l'article 1er du décret attaqué et relatives à l'exclusion des dépenses d'achat de terrains et à la déduction des subventions spécifiques de l'Etat ;
Sur le moyen tiré d'une rupture d'égalité entre les collectivités bénéficiaires du fonds :
Considérant que, contrairement à ce que soutiennent l'association des maires de France et les villes d'Amiens et de Toulon, le décret attaqué n'entraîne aucune rupture de l'égalité entre les bénéficiaires d'attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ;
Sur le moyen tiré d'un détournement de pouvoir :
Considérant que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi ;
Article 1er : L'article 1er du décret attaqué du 26 décembre 1985 est annulé en tant d'une part qu'il prévoit la déduction du montant des dépenses réelles d'investissement prises en compte pour la répartition des dotations budgétaires du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée des subventions spécifiques versées par l'Etat qui n'ont pas été calculés taxe sur la valeur ajoutée incluse et d'autre part en tant qu'il exclut de ces dépenses les dépenses d'immobilisations réallisées dans le cadre de conventions pour le compte des personnes morales mentionnées par le II de l'article 65 précité autres que celles effectuées "pour l'aménagement d'agglomérations nouvelles, de zones d'aménagement concerté, de lotissements, de zones de rénovation urbaine, de zones de restauration immobilière ou de zones de résorption de l'habitat insalubre" ;
Article 2 : Les articles 4 et 5 du décret attaqué du 26 décembre 1985 sont annulés.
Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. FOURCADE, à M. Y..., à la SOCIETE D'EQUIPEMENT DE LA REGION DE LYON, à la VILLE DE VILLLEBON-SUR-YVETTE, à l'ASSOCIATION DES MAIRES DE FRANCE, à la SOCIETE D'EQUIPEMENT DU DEPARTEMENT DE LA LOIRE, à la SOCIETE D'EQUIPEMENT DU DEPARTEMENT DE LA DROME, à la VILLE DE ROMANS-SUR-ISERE, à la SOCIETE D'AMENAGEMENT DU DEPARTEMENT DE L'ISERE, à la SOCIETE D'AMENAGEMENT DE LA SAVOIE, à la VILLE DE METZ, à la COMMUNE D'ARRADON, au SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE REALISATION ET DE GESTION DU COLLEGE DE NOYAL-SUR-VILAINE, à la VILLE D'AMIENS, à la VILLE DE PARIS, à la VILLE DE VALENTON, au DEPARTEMENT DU HAUT-RHIN, à la VILLE DE TOULON, au Premier ministre, au ministre de l'intérieur, et au ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et du budget.