CADA · Avis — 15 février 2024

Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 1er décembre 2023 à la suite du refus opposé par le ministre de l’intérieur à sa demande de communication d'une copie, du rapport d’intervention de la brigade de gendarmerie de Saint Aignan sur l’accident dont il été victime le X à X.

Après avoir pris connaissance de la réponse du ministre de l’intérieur, la commission rappelle, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (...), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ». 

Elle précise que les documents produits ou reçus dans le cadre et pour les besoins d’une procédure juridictionnelle ne présentent pas un caractère administratif et n'entrent donc pas dans le champ d'application du livre III du code des relations entre le public et l’administration. 

La commission relève, en second lieu, que le Conseil d’État a précisé la qualification des documents produits et reçus par les autorités administratives exerçant simultanément des missions de police judiciaire et de police administrative ou de contrôle administratif, dans deux décisions du 6 décembre 2023.

Dans une première décision, n° 468626, le Conseil d’État a jugé que « les documents produits par les agents de police municipale dans l’exercice de leur mission de service public, notamment ceux par lesquels ils rendent compte des opérations de police administrative qu’ils effectuent, de leur propre initiative ou à la suite d’un signalement, à des fins de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques, sur le fondement de l’article L511-1 du code de la sécurité intérieure, ont en principe le caractère de documents administratifs, quand bien même ils seraient par la suite transmis à une juridiction. Toutefois, les rapports et procès-verbaux mentionnés à l’article 21-2 du code de procédure pénale, par lesquels les agents de police municipale constatent ou rendent compte d’une infraction pénale, qu’ils transmettent au procureur de la République, le cas échéant par l’intermédiaire des officiers de police judiciaire de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, ne sont pas détachables de la procédure juridictionnelle à laquelle ils participent et ne constituent donc pas des documents administratifs ». 

Dans une seconde décision, n° 470726 et 470727, le Conseil d’État a considéré que « les documents produits ou reçus par les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes dans le cadre de leurs activités de recherche et de constatation des infractions pénales prévues par le code de la consommation ne constituent pas des documents administratifs communicables sur le fondement des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sans préjudice du régime de communication particulier organisé par les dispositions de l’article L521-27 du code de la consommation. En revanche, les documents produits ou reçus par ces agents dans le cadre de leurs activités de recherche et de constatation des manquements aux dispositions du code de la consommation, qui sont susceptibles de donner lieu à des sanctions administratives, ou dans le cadre des contrôles administratifs prévus à l’article L511-14 du même code, revêtent le caractère de documents administratifs, quand bien même ils seraient par la suite transmis à une juridiction ».

Il ressort de ces décisions que le caractère administratif ou judiciaire des documents produits par les autorités administratives s’apprécie au cas par cas à partir d’un critère finaliste s’attachant au cadre juridique dans lequel leur auteur s’inscrit au moment de leur élaboration.

La commission en déduit que les documents élaborés par une autorité administrative dans le cadre d’un pouvoir de police administrative, dans le cadre d’une opération de contrôle administratif ou de recherche et de constatation de manquements susceptibles de donner lieu à des sanctions administratives revêtent le caractère de documents administratifs, quand bien même ils seraient par la suite transmis à une juridiction. 

En revanche, les documents produits par ces mêmes autorités dans le cadre d’un pouvoir de police judiciaire, d’une activité de recherche et de constatation d’infractions, élaborés pour être transmis à l’autorité judiciaire, échappent à la qualification de documents administratifs. Ces documents, qui revêtent un caractère judiciaire, ne sont, par suite, pas communicables sur le fondement des dispositions du livre IIII du code des relations entre le public et l’administration. 

La commission relève également, s’agissant des documents produits par les autorités disposant simultanément d’un pouvoir de police administrative et judiciaire, que l’intention de leur auteur est éclairée, notamment, par la forme de l’acte, et en particulier ses visas. Toutefois, lorsqu’elle dispose d’éléments d’informations en ce sens, la commission n’exclut pas la possibilité de se fonder également sur un critère matériel tenant à l’objet et au contenu du document sollicité.

En l’espèce, la commission n’a pas pu prendre connaissance du rapport d’intervention sollicité en dépit de mesures d’instruction. Dans l’hypothèse où il constituerait un document administratif en application des principes qui viennent d’être exposés, la commission estime qu’il est communicable à Monsieur X en vertu de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée de tiers ou révélant le comportement d'une autre personne et dont la divulgation pourrait porter préjudice à celle-ci, conformément au 3° du même. Elle précise également que lorsque l'ampleur des occultations à opérer en application de ces dispositions prive d'intérêt la communication du document sollicité, l'administration est alors fondée à refuser sa communication. 

Dans cette hypothèse, la commission émet par suite un avis favorable à la demande, sous ces réserves.