CADA · Avis — 13 octobre 2022

Maître X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 13 septembre 2022, à la suite du refus opposé par la maire de Paris à sa demande de communication d'une copie des documents suivants relatifs au cimetière du Montparnasse :
1) les registres des inhumations pour les années 2020, 2021 et pour l’année 2022 (janvier ‐ avril) ;
2) le registre des concessions délivrées au cours des années 2020, 2021 et 2022 ;
3) le recueil des actes administratifs prononçant la reprise de concessions au sein du cimetière.

La Commission, qui a pris connaissance des observations de la maire de Paris, rappelle, en premier lieu, que, dans un conseil n° 20122456 du 13 septembre 2012, elle a estimé que, compte tenu des dispositions des articles L213-1 et L213-2 du code du patrimoine, qui rendent communicables sans délai à toute personne qui le demande les actes de décès, lesquels mentionnent en principe la date de naissance de l’intéressé, la communication des mentions relatives à la date de naissance, à la date de décès et à la date d’inhumation des personnes décédées n’est pas contraire aux dispositions désormais codifiées à l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration garantissant la protection de la vie privée. Elle a précisé, dans un conseil n° 20171093 du 24 mai 2017, que si  la communication des mentions relatives à l'identité des personnes décédées dans chaque cimetière n’est pas susceptible en principe de porter atteinte au secret de la vie privée protégé par l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, il en va différemment dans des cas très particuliers dans lesquels la révélation du lieu d’inhumation pourrait par elle-même révéler un comportement de la personne décédée ou de sa famille dont la divulgation pourrait nuire à ses héritiers vivants (conseil n° 20111008 du 3 mars 2011) ou encore révéler des données sensibles. Tel serait le cas par exemple de l’inhumation dans des carrés faisant apparaître la religion de la personne inhumée. 

La Commission estime donc, sous ces dernières réserves, que le registre des inhumations est communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration. Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable au point 1) de la demande.

La Commission rappelle, en deuxième lieu, que les documents se rapportant aux concessions funéraires, régies par les dispositions des articles L2223-1 et suivants et R2223-1 du code général des collectivités territoriales, ont le caractère de documents administratifs. En effet, selon une jurisprudence constante du Conseil d’État, ces concessions, qui emportent occupation des dépendances du domaine public communal, constituent des contrats administratifs (CE, Ass., 21 octobre 1955, Demoiselle Méline). 

La Commission rappelle toutefois que, hormis le cas où ce document est devenu librement communicable en application de l'article L213-2 du code du patrimoine, le droit d'accès garanti par cette loi s'exerce sous réserve des dispositions de son article L311-6, qui réserve aux seuls « intéressés » le droit d'accès aux documents mettant en cause la protection de la vie privée. Eu égard au cadre juridique de la gestion des concessions funéraires, seuls les indivisaires de la concession ont la qualité d'intéressé, au sens de ces dispositions, pour l'ensemble des documents se rapportant à la gestion de celle-ci. Or il résulte des dispositions de l'article L2223-13 du code général des collectivités territoriales que les concessions sont accordées « aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celles de leurs enfants ou successeurs ». A défaut d'intention contraire manifestée par son fondateur, la concession se transmet donc à l'ensemble de ses enfants ou successeurs sous la forme d'une indivision perpétuelle, à laquelle ne s'appliquent pas les dispositions de l'article 815 du code civil (CA Paris, 15 avril 2000). Chaque indivisaire dispose ainsi des mêmes droits sur la concession, et tout acte de gestion la regardant doit recevoir l'accord de l'ensemble des indivisaires (avis CADA n° 20092364 du 16 juillet 2009).
 
La Commission déduit de ce régime juridique particulier applicable aux concessions funéraires que chaque indivisaire de la concession a la qualité d'intéressé, au sens de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, sur l'ensemble des documents se rapportant à la gestion de celle-ci, à laquelle il est personnellement et directement concerné. Ces documents lui sont donc communicables de plein droit, dans leur intégralité.

La Commission estime qu’il en va différemment du registre des concessions funéraires détenu par les communes qui comporte l’identité des concessionnaires. Elle estime qu’une copie de ce document est communicable à tout demandeur, en application de l’article L311-1 du même code, après occultation des mentions relevant éventuellement de la vie privée figurant dans ce registre. Elle précise, à cet égard, que dans un avis de partie II n° 20155585 du 7 janvier 2016, elle a estimé que le secret de la vie privée des personnes titulaires de telles concessions, qui emportent autorisation d’occupation du domaine public communal et sont octroyées par décision susceptible de recours pour excès de pouvoir, n'est pas de nature à faire obstacle à la communication de l’identité du ou des titulaires de ces autorisations et émis un avis favorable à la communication d'un plan de cimetière, sans occultation préalable ni du nom, ni de la durée des concessions accordées. 

Elle précise également, à toutes fins utiles, ainsi qu’elle l’a rappelé dans son avis n° 20092364 en date du 16 juillet 2009, que ce droit de communication des tiers ne s’étend pas, en vertu des dispositions de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, aux documents faisant apparaître le nom des indivisaires de la concession, qui ont en outre seuls qualité d'intéressés pour connaître de l'ensemble des documents se rapportant à la gestion de celle-ci, par laquelle ils sont personnellement et directement concernés. 

Dans le cas présent, la commission estime que le demandeur peut obtenir la communication du document visé au point 2) après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée relatives aux concessions autres que celles pour lesquelles il justifierait de sa qualité d'indivisaire.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, la maire de Paris a indiqué que les documents mentionnés au point 3) de la demande n'existent pas. Elle ne peut, en conséquence, que déclarer la demande sans objet sur ce point.