CADA · Avis — 22 septembre 2022

Monsieur X, X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 10 août 2022, à la suite du refus opposé par le garde des sceaux, ministre de la justice à sa demande de communication d'une copie des deux derniers bilans de gaz à effet de serre réalisés par le ministère en application de l’article L229-25 du code de l’environnement.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu’elle n’est pas compétente pour se prononcer sur le droit d’information que les représentants du personnel et les organisations syndicales peuvent tirer, en cette qualité, de textes particuliers. Ces derniers peuvent en revanche se prévaloir, comme tout administré, du livre III du code des relations entre le public et l'administration et des régimes particuliers énumérés aux articles L342-1 et L342-2 de ce code pour obtenir la communication de documents. 

La commission, qui a pris connaissance de la réponse du garde des sceaux, ministre de la justice, rappelle, tout d'abord, qu'il incombe à l'administration, en vertu du 3° de l’article L312-1-1 du code des relations entre le public et l'administration, de concevoir des bases de données ou versions de base de données aux fins de leur mise en ligne, en soustrayant, au besoin, des bases existantes les données qui ne constitueraient pas des informations publiques au sens des articles L321-1 et L321-2 de ce code au motif que la communication de telles données ne constitue pas un droit pour toute personne ou porterait atteinte à un droit de propriété intellectuelle.

La commission relève qu’en application de l’article L229-25 du code de l’environnement, les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes - ou plus de deux cent cinquante personnes dans les régions et départements d'outre-mer - l’État, les régions, les départements, les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants ainsi que les autres personnes morales de droit public employant plus de deux cent cinquante personnes, sont tenus d’établir un bilan, rendu public, de leurs émissions de gaz à effet de serre, dans les conditions prévues aux articles R229-45 à R229-50-1 du même code. 

Le II de l’article L229-25 prévoit par ailleurs que les personnes morales assujetties transmettent par voie électronique à l'autorité administrative les informations relatives à la mise en œuvre de cette obligation, qui sont exploitées par l'autorité administrative à des fins d'études statistiques. 

L’article 1 de l’arrêté du 25 janvier 2016 relatif à la plate-forme informatique pour la transmission des bilans d'émission de gaz à effet de serre dispose que cette plate-forme est hébergée à l’adresse http://www.bilans-ges.ademe.fr/ 

L’article 2 de cet arrêté détaille les données qui doivent être renseignées de manière obligatoire dans cette application informatique. En particulier, les entreprises doivent indiquer la raison sociale, le nombre de salariés, le mode de consolidation, le numéro SIREN, le code APE, la région dans laquelle elles ont leur siège ou leur principal établissement. L’ensemble des personnes morales concernées doivent par ailleurs mentionner l'année de reporting, le tableau de déclaration de leurs émissions de gaz à effet de serre pour chaque catégorie d'émissions mentionnées aux 1° et 2° de l'article R229-47, et les coordonnées du responsable du suivi du bilan des émissions de gaz à effet de serre : son nom, sa fonction et son courriel, ainsi que, le cas échéant, le plan d'action pour chaque catégorie d'émissions mentionnées aux 1° et 2° de l'article R229-47. 

Enfin, l’article R229-47 dispose que le bilan des émissions de gaz à effet de serre doit distinguer, d’une part, les émissions directes, produites par les sources, fixes et mobiles, nécessaires aux activités de la personne morale, et d’autre part, les émissions indirectes associées à la consommation d'électricité, de chaleur ou de vapeur nécessaire aux activités de la personne morale.

La commission estime que les rapports, tels que ceux sollicités, s’ils existent et ne sont pas encore diffusés dans un standard ouvert en dépit de l’obligation prévue à l'article L229-25 du code de l'environnement, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration  et des articles 124-1 et suivants, sous réserve des exceptions prévues par la loi. Elle précise, à cet égard, que la mise en ligne des données figurant actuellement sur la plate-forme informatique présente à l’adresse http://www.bilans-ges.ademe.fr/ ne saurait être regardée comme une diffusion publique de ces données, dès lors que celles-ci sont uniquement accessibles via un moteur de recherche et qu’elles ne sont pas diffusées selon un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé. Elle précise également si, en vertu de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, sont en principe exclus provisoirement du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative, jusqu'au jour où cette décision intervient, et que si le II de l'article L124-4 du code de l'environnement permet de rejeter une demande portant sur des documents en cours d'élaboration, aucune disposition de ce chapitre ne prévoit, en revanche, la possibilité de refuser l'accès aux documents qui s'inscrivent dans un processus préparatoire à l'adoption d'un acte qui n'est pas encore intervenu, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés et que la demande est formulée dans le cadre de la recherche d'informations relatives à l'environnement.

La commission relève toutefois, des éléments portés à sa connaissance, qu'aucun bilan de gaz à effet de serre n'a été réalisé par le ministère de la justice jusqu'ici et qu'un document est actuellement en cours d'élaboration. Elle ne peut donc que déclarer sans objet la demande d'avis et, en admettant que cette dernière porte également sur le document, inachevé en l'état et donc non communicable, elle émet en toute hypothèse un avis défavorable dans cette mesure.

La commission précise néanmoins qu'une fois achevé, ce document sera communicable au demandeur, sous réserve des exceptions prévues par la loi, mais sans que son caractère préparatoire ne soit opposable.