CADA · Avis — 8 juin 2017

Madame X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 20 février 2017, à la suite du refus opposé par le président du conseil départemental de la Vienne à sa demande de communication, en sa qualité de conseillère départementale :
1) du projet de compte administratif 2016 ;
2) de l'estimation du résultat 2016.

La commission rappelle, tout d'abord qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers départementaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tels que l'article L3121-18 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil départemental a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires du département qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

La commission rappelle ensuite que le livre III du code des relations entre le public et l'administration garantit à toute personne un droit d’accès aux documents administratifs existants ou susceptibles d’être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant, mais ne fait pas obligation aux autorités administratives de répondre aux demandes de renseignements qui leur sont adressées. Par suite, elle ne peut que se déclarer incompétente pour se prononcer sur le point 2) de la demande, qui porte en réalité sur un renseignement.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du conseil départemental de la Vienne a indiqué à la commission qu'il estimait que la saisine de la commission par Madame X était tardive. 

La commission relève, il est vrai, qu'aux termes des articles R311-12, R311-13 et R311-15 du code des relations entre le public et l’administration, « Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L311-1, vaut décision de refus. » « Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. » « Ainsi qu'il est dit à l'article R343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs. » Elle rappelle néanmoins qu'en vertu des articles L112-3 à R112-5 du code des relations entre le public et l’administration, toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception mentionnant notamment la date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée. L’article L112-6 précise en outre que les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret précédemment mentionné. Or, en l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier soumis à la commission que le département de la Vienne aurait adressé à Madame X l'accusé de réception prévu par ces dispositions.

La commission estime donc que la demande est recevable.

Aux termes de l'article L1612-12 du code général des collectivités territoriales, « L’arrêté des comptes de la collectivité territoriale est constitué par le vote de l’organe délibérant sur le compte administratif présenté selon le cas par le maire, le président du conseil départemental ou le président du conseil régional après transmission, au plus tard le 1er juin de l’année suivant l’exercice, du compte de gestion établi par le comptable de la collectivité territoriale. Le vote de l’organe délibérant arrêtant les comptes doit intervenir au plus tard le 30 juin de l’année suivant l’exercice. / Le compte administratif est arrêté si une majorité des voix ne s’est pas dégagée contre son adoption. / Lorsque le compte administratif fait l’objet d’un rejet par l’assemblée délibérante, le projet de compte administratif joint à la délibération de rejet tel que présenté selon le cas par le maire, le président du conseil départemental ou le président du conseil régional, s’il est conforme au compte de gestion établi par le comptable, après avis rendu sous un mois par la chambre régionale des comptes, saisie sans délai par le représentant de l’État, est substitué au compte administratif pour la mise en œuvre des dispositions prévues aux articles L1424-35, L2531-13 et L4434-9 et pour la liquidation des attributions au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée prévue à l’article L1615-6. »

La commission, qui rappelle que la clôture de l’exercice budgétaire intervient au 31 janvier de l’année N+1, relève que la demande de communication du compte administratif 2016, présentée le 9 novembre 2016, ne pouvait être satisfaite dans le délai d'un mois prévu à l'article R311-13 du code des relations entre le public et l'administration. Cependant, il résulte de des articles R343-4 et R343-5 du même code qu'une décision implicite de refus naît à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission. En l'espèce, la commission ayant été saisie le 20 février 2017, une décision de refus de communiquer le compte administratif a bien été opposée à Madame X le 20 avril suivant, soit à une date à laquelle le compte administratif 2016 avait été élaboré.

Le président du conseil départemental de la Vienne a toutefois indiqué à la commission que les documents demandés ne seraient définitifs qu'après leur approbation par le conseil départemental lors de la séance prévue le 23 juin 2017.

La commission rappelle qu'aux termes des 1er et 2e alinéas de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ». En application de ces dispositions, la commission distingue ainsi deux types de documents :
- les documents inachevés en la forme, tels que les ébauches, brouillons et versions successives d'un document, qui précèdent l'élaboration d'un document complet et cohérent, et qui ne peuvent être communiqués en l'état. Seul le document achevé sera communicable, le cas échéant.
- les documents préparatoires, lesquels ont acquis leur forme définitive, mais dont la communication est subordonnée à l’intervention de la décision administrative qu'ils préparent.

La commission considère que le compte administratif, dès lors qu’il se borne à retracer des opérations ayant eu lieu, constitue à ce titre un document achevé et non préparatoire à une décision (v. notamment conseil n° 20021266 et avis n° 20160331) et qu'il est ainsi un document communicable à toute personne qui le demande dès qu’il a été établi par l’ordonnateur dans les formes qui permettront de le soumettre au vote de l’organe délibérant, seul l'arrêté des comptes devant faire l’objet, aux termes de l'article L1612-12 du code général des collectivités territoriales, d’une approbation par l'organe délibérant de la collectivité.

Elle émet, dès lors, un avis favorable à la communication du document visé au point 1) qui doit s'entendre comme le compte administratif 2016.