CADA · Avis — 22 septembre 2016

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 27 juillet 2016, à la suite du refus opposé par le président du syndicat de développement de l'espace naturel sensible du plateau d'Avron à sa demande de copie, en sa qualité de conseiller municipal, par courriel ou sur CD-ROM, de documents dans le cadre du futur parc intercommunal du Plateau d'Avron :
1) les statuts du Syndicat de développement de l'espace naturel sensible du plateau d'Avron ;
2) la délibération définissant le périmètre de l'espace naturel sensible du Plateau d'Avron ;
3) la délibération relative à la délégation du droit de préemption aux communes en vue de la création du parc ;
4) la convention d'utilisation du parc communal de Neuilly-Plaisance ;
5) le dossier d'instruction et la décision concernant le rejet du droit de préemption pour les parcelles cadastrées section OB 881, 882 et 3415 situées sur la commune de Neuilly-Plaisance ;
6) le plan local d'urbanisme de la commune de Neuilly-Plaisance en cours d'élaboration ;
7) le projet de comblement des vides résiduels des anciennes carrières de gypse situées avenue des Fauvettes à Neuilly-Plaisance.

La commission rappelle, à titre liminaire, qu'elle n'est pas compétente pour se prononcer sur les droits d'information que les conseillers municipaux tirent, en cette qualité, de textes particuliers tel l'article L2121-13 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Toutefois, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que les élus puissent se prévaloir du droit d'accès prévu par le livre III du code des relations entre le public et l'administration, qui est ouvert à toute personne, indépendamment des fonctions qu'elle exerce ou des mandats qu'elle détient.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le président du syndicat de développement de l'espace naturel sensible du plateau d'Avron a informé la commission que les documents visés aux points 1) et 2) avaient été communiqués au demandeur par courrier en date du 12 août 2016.

La commission ne peut, dès lors, que déclarer sans objet la demande d'avis sur ces points.

Le président du syndicat de développement de l'espace naturel sensible du plateau d'Avron a également précisé que le document demandé au point 7) était en cours d'élaboration. 

La commission rappelle à cet égard que le droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration ne porte que sur les documents achevés, et non sur les documents en cours d'élaboration, auxquels ne s'applique pas non plus le droit d'accès aux informations relatives à l'environnement, ainsi que le précise le 1° du II de l'article L124-4 du code de l'environnement. Elle émet, dès lors, un avis défavorable à la communication de ce document.

S'agissant du PLU également en cours d'élaboration, sollicité au point 6), la commission La commission rappelle qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause selon le calendrier suivant.

1. Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail

La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sur le fondement de laquelle ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État.
En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'État afin de mettre à sa disposition les services de l’État pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État.

2. Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet

Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé.

3. Après l’adoption de cette délibération et avant l’ouverture de l’enquête publique

Deviennent communicables le projet de PLU et les prescriptions préfectorales, en particulier le « porter à connaissance ».

4. Pendant le déroulement de l’enquête publique

Pendant cette phase, les documents du dossier soumis à l'enquête publique (rapport de présentation, documents graphiques, registres mis à la disposition du public) ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles L123-1 à L123-12 du code de l'urbanisme. Le dossier soumis à enquête publique n’est ainsi, en principe, que consultable par le public aux jours et heures définis conformément à l’article R123-16 du code de l’environnement. Pendant cette phase, l’autorité administrative n’est donc pas tenue de délivrer une copie des documents composant le dossier d’enquête, ni de faire droit aux demandes de communication sur un autre support. La commission, qui a compétence pour connaître des questions d'accès et de réutilisation relevant de ces dispositions en application de l’article L342-2 du code des relations entre le public et l’administration, rappelle néanmoins qu’aucune d’elles ne fait obstacle, par principe, à ce que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, sous la conduite duquel se déroule l’enquête publique « de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet », conformément à l’article L123-9 du code de l’environnement, autorise la communication des documents composant le dossier d’enquête selon d’autres modalités que celles prévues par les dispositions propres aux enquêtes publiques (CADA, avis n°20092423).
Pendant cette phase, certaines pièces détachables du dossier d'enquête publique demeurent néanmoins communicables au titre du livre III du code des relations entre le public et l’administration. Il en est notamment ainsi de l'ancien POS ou PLU toujours en vigueur (annexes comprises), de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU, de l'arrêté du maire ouvrant l'enquête publique. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, restent communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code.

5. Après la clôture de l’enquête publique et avant l’approbation par le conseil municipal

Sont communicables les documents soumis à l’enquête publique ainsi que ceux qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur (dès leur remise à l'autorité compétente) et les registres mis à la disposition du public.

6. Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal

L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'ont pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure.

La commission, qui n'a pas d'information sur l'état d'avancement de la procédure d'élaboration du PLU, émet donc un avis favorable sous les réserves qui précèdent, à moins que l'on se trouve encore dans la première phase décrite ci-dessus, voire en amont.

S'agissant de la délibération mentionnée au point 3), la commission rappelle qu’il résulte de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales que toute personne peut demander communication des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal, des arrêtés municipaux, ainsi que des budgets et comptes de la commune. Elle émet donc un avis favorable à la communication de cette délibération, en application de ces dispositions et de celles de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, ainsi qu'à celle des documents mentionnés aux points 4) et 5), eux-mêmes communicables sur le fondement de ce dernier article. 

Le président du syndicat de développement de l'espace naturel sensible du plateau d'Avron a signalé à la commission qu'il n'était pas en possession des documents mentionnés aux points 3) à 5), qui étaient détenus par la commune de Neuilly-Plaisance. La commission rappelle toutefois qu’il lui incombe dans ce cas, en application du sixième alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, de transmettre la demande de communication, accompagnée du présent avis, au maire de Neuilly-Plaisance et d’en aviser le demandeur.