CADA · Avis — 31 mars 2016

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 12 février 2016, à la suite du refus opposé par le maire de Goeuzlin à sa demande de communication des documents suivants relatifs aux terrains dont la jouissance a été cédée par la commune à l'association GEM :
1) la partie du plan local d'urbanisme relative aux terrains prêtés à l'association GEM, complétée des orientations générales retenues pour le projet d'aménagement et de développement durable et le zonage ;
2) tous les arrêtés de permis de construire ;
3) le permis d'aménager pour les installations et travaux divers octroyé à G.E.M ou tout au moins la déclaration préalable ;
4) les certificats d'urbanisme relatifs ;
5) la dernière convention signée avec l'association GEM.

En l'absence de réponse du maire de Goeuzlin à la date de sa séance, la commission rappelle, s'agissant du point 1) de la demande, qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens des articles L300-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause et de la date de publication de l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique, selon le calendrier suivant :

1) Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail

La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, sur le fondement desquelles ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État. En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'État afin de mettre à sa disposition les services de l’État pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code.

2) Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet

Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, à l’exclusion des informations relatives à l’environnement – qui sont immédiatement communicables –, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. Une fois la décision « arrêtant » le projet de PLU, communicable sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, adoptée, le projet de PLU adopté par le groupe de travail et les prescriptions préfectorales, en particulier le « porter à connaissance », deviennent communicables. 

3) Jusqu’à l’issue de l’enquête publique

L’article L123-10 du code de l’urbanisme prévoit que le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

a) Pour les projets dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique a été publié avant le 1er juin 2012. 

Pendant le déroulement de l’enquête publique, les documents du dossier soumis à
l'enquête publique (rapport de présentation, documents graphiques, registres mis à la disposition du public) ne sont communicables que suivant les règles spéciales définies aux articles L123-1 à L123-12 du code de l'urbanisme. Le dossier soumis à enquête publique n’est ainsi, en principe, que consultable par le public aux jours et heures définis conformément à l’article R123-16 du code de l’environnement. Pendant cette phase, l’autorité administrative n’est donc pas tenue de délivrer une copie des documents composant le dossier d’enquête, ni de faire droit aux demandes de communication sur un autre support. Les documents soumis à l’enquête publique ainsi que ceux qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur (dès leur remise à l'autorité compétente) et les registres mis à la disposition du public deviennent communicables dès la clôture de l’enquête publique, sans qu’il soit besoin d’attendre l’approbation par le conseil municipal. La commission rappelle néanmoins qu’aucune des règles spéciales du code de l’environnement ne fait obstacle, par principe, à ce que le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête, sous la conduite duquel se déroule l’enquête publique « de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet », conformément à l’article L123-9 du code de l’environnement, autorise la communication des documents composant le dossier d’enquête selon d’autres modalités que celles prévues par les dispositions propres aux enquêtes publiques (CADA, avis n° 20092423). Pendant la phase d’enquête, certaines pièces détachables du dossier d'enquête publique demeurent néanmoins communicables au titre des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Il en est notamment ainsi de l'ancien POS ou PLU toujours en vigueur (annexes comprises), de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU, ou de l'arrêté du maire ouvrant l'enquête publique. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, restent communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code.

b) Pour les projets dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique a été publié après le 1er juin 2012. 

La commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique, dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012, sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Les documents qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur et les registres mis à la disposition du public ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique. Les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code.

4) Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal 

L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'auraient pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure.

La commission émet donc un avis favorable à la communication des documents mentionnés au point 1) de la demande, sous les réserves rappelées ci-dessus.

S'agissant, d'une part, des points 2) et 4) de la demande, dont la commission comprend qu'ils portent sur la communication des permis de construire et certificats d'urbanisme délivrés sur les terrains prêtés à l'association GEM et, d'autre part, du point 3), la commission rappelle que les documents produits ou reçus par l’administration ainsi que les décisions expresses par lesquelles le maire statue au nom de la commune sur des demandes d’autorisation individuelle d’urbanisme, tels que les certificats d'urbanisme, les permis d'aménager et les permis de construire, sont en principe communicables à toute personne qui en fait la demande, en application, dans le cas où le maire a statué sur la demande par une décision expresse, de l'article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, pour ce qui est de cette décision et des pièces obligatoirement jointes au dossier et, dans les autres cas, ou s'agissant des autres pièces contenues dans le dossier, de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve, alors, des exceptions résultant des articles L311-5 et L311-6 de ce même code.

Sous cette réserve, et à la condition qu'ils existent, la commission estime que les documents mentionnés aux points 2), 3) et 4) sont communicables. Elle émet dès lors, dans cette mesure, un avis favorable à la demande.

Enfin, s'agissant du point 5), la commission indique que, selon la jurisprudence constante du Tribunal des conflits et du Conseil d'État, sont en principe dépourvus de caractère administratif les documents qui se rapportent à la gestion d'un bien appartenant au domaine privé d'une personne publique, à l'exception, cependant, des décisions relatives à l'octroi ou au retrait de baux de chasse (décision du Tribunal des Conflits du 4 novembre 1991 n° 02655). Il en va différemment lorsque de tels documents sont annexés à une délibération du conseil municipal ou à un arrêté, en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales. Par suite, la commission estime que si la convention sollicitée porte sur le domaine privé communal, elle n'est communicable au demandeur qu'à la condition d'avoir été annexée à une délibération ou un arrêté. En revanche si elle porte sur le domaine public, elle est alors communicable, en vertu des dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration. La commission émet donc un avis également favorable sur ce point, sous les réserves rappelées.