CADA · Avis — 7 janvier 2016

Monsieur X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 24 novembre 2015, à la suite du refus opposé par le maire de Tours-en-Savoie à sa demande de communication d'une copie des documents suivants relatifs à l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) :
1) le plan de description des servitudes d'utilité publique ;
2) les documents de présentation de l'exposition évolutive en mairie ainsi que les comptes rendus des réunions publiques relatives à l'élaboration du PLU ;
3) les comptes rendus des commissions ouvertes au public dans le cadre de la procédure d'élaboration du PLU ;
4) les réponses de Monsieur X, urbaniste, suite aux questions transmises par le maire sur les remarques et anomalies signalées ;
5) les pièces établissant comment sa demande de reclassement de parcelle a été traitée au titre de la concertation ;
6) le document d'inventaire des bâtiments communaux utilisé dans le cadre de la procédure d'élaboration du PLU ;
7) l'ensemble des avis des personnes publiques associées ou consultées, dont les avis du préfet ;
8) les pièces justificatives des envois et réceptions des demandes d'avis des personnes publiques associées, dont le préfet.

La commission rappelle qu’en matière d'urbanisme, les documents qui se rapportent soit à un projet de plan local d’urbanisme (PLU), soit à sa modification ou révision, présentent le caractère de documents administratifs au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Mais les modalités du droit d'accès varient au cours du temps, en fonction de l’état d’avancement de la procédure en cause et de la date de publication de l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête publique, selon le calendrier suivant. 

1) Pendant la préparation du PLU par un groupe de travail 

La communication des documents directement liés à la préparation du projet relève de la loi du 17 juillet 1978, sur le fondement de laquelle ils revêtent un caractère préparatoire et ne sont donc pas, temporairement, communicables. Ainsi, les documents du groupe de travail chargé de préparer le PLU, et notamment ses procès-verbaux, ne sont pas communicables jusqu'à l'achèvement de sa mission. Il en va de même, au cours de cette période, pour la plupart des documents détenus par l'administration locale, comme l'avant-projet de PLU dans ses différentes composantes (rapport de présentation, projet d'aménagement et de développement durable, orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, règlement, documents graphiques et annexes) et versions successives, mais également du « porter à connaissance » adressé par les services de l’État. 

En revanche, durant la même période, tous les autres documents restent communicables, qu’il s’agisse du dossier relatif à l'ancien plan d’occupation des sols (POS) ou PLU toujours en vigueur, de la délibération du conseil municipal décidant de l'adoption ou de la révision du PLU (ainsi que la mention éventuelle de cette délibération dans les journaux régionaux), de la convention éventuellement passée par la commune avec l'Etat afin de mettre à sa disposition les services de l’Etat pour l'élaboration du PLU, des échanges de courriers que le projet a pu susciter entre la municipalité et les services de l'État. De même, les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 

2) Entre l’adoption du projet par le groupe de travail et la délibération du conseil municipal « arrêtant » ce projet 

Les procès-verbaux du groupe de travail deviennent alors communicables. En revanche, les documents contenus dans le dossier d'élaboration ou de révision du PLU présenté au conseil municipal, à l’exclusion des informations relatives à l’environnement – qui sont immédiatement communicables –, demeurent préparatoires et ne sont pas communicables tant que le conseil municipal ne s'est pas prononcé. 

Une fois la décision « arrêtant » le projet de PLU, communicable sur le fondement de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales, adoptée, le projet de PLU adopté par le groupe de travail et les prescriptions préfectorales, en particulier le «porter à connaissance», deviennent communicables. 

3) Jusqu’à l’issue de l’enquête publique 

L’article L123-10 du code de l’urbanisme prévoit que le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, auquel l’article 21 de la loi du 17 juillet 1978 a étendu la compétence de la commission. 

La commission constate que le décret en Conseil d’État n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 à l’intervention duquel l’article 236 de la loi n° 2010-788 portant engagement national pour l’environnement subordonnait l’entrée en vigueur de l’article L123-11 du code de l’environnement, a été publié au Journal Officiel du 30 décembre 2011. Elle note que ce décret est applicable aux enquêtes publiques dont l'arrêté d'ouverture et d'organisation est publié à compter du premier jour du sixième mois après la publication du décret. Elle en déduit que les éléments des dossiers d’enquête publique, dont l’arrêté d’ouverture et d’organisation a été publié après le 1er juin 2012, sont communicables à toute personne sur sa demande, avant l’ouverture de l’enquête publique dès lors qu’ils peuvent être regardés comme achevés en la forme, ou pendant celle-ci. Les documents qui résultent de cette enquête, notamment le rapport et ses annexes, les conclusions du commissaire enquêteur et les registres mis à la disposition du public ne sont, en principe, communicables qu’à la clôture de l’enquête publique. Les informations relatives à l’environnement, au sens de l’article L124-2 du code de l’environnement, sont toutefois communicables selon les modalités particulières prévues par les articles L124-1 et suivants du même code. 

4) Après approbation du PLU (ou de sa révision) par le conseil municipal. L'approbation du PLU lève tout secret sur les pièces du dossier qui n'auraient pas été révélées au public lors des précédentes phases de la procédure. 

En l’espèce, la commission comprend que le projet de PLU de la commune de Tours-en-Savoie a été arrêté et doit désormais être soumis à enquête publique. Il en résulte, sous réserve de confirmation que tel est le stade de la procédure atteint, que les documents sollicités par Monsieur X lui sont communicables en application de l’article L2121-26 du code général des collectivités territoriales.

En réponse à la demande qui lui a été adressée, le maire de Tours-en-Savoie néanmoins a informé la commission qu’il considérait la demande de Monsieur X abusive compte tenu des soixante-quatre demandes de communication que ce dernier a adressées à la commune au cours de l’année 2015.

La commission souligne, à cet égard, qu'une demande ne peut être considérée comme abusive que lorsqu'elle vise de façon délibérée à perturber le fonctionnement d'une administration. Toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le fait pour une même personne de présenter plusieurs demandes à la même autorité publique ne sont pas nécessairement assimilables à des demandes abusives. En l'espèce, il ne lui est pas apparu, compte tenu de la nature des documents demandés, du destinataire de la demande et des éléments portés à sa connaissance, que cette demande présenterait un caractère abusif. 

La commission émet donc un avis favorable. Elle invite toutefois Monsieur X à faire preuve de discernement et de modération dans l'usage qu'il fait du droit d'accès prévu par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration.

La commission rappelle enfin que l’administration est fondée, lorsque la demande porte sur des documents nombreux ou volumineux, à aménager les modalités de communication afin que l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement, elle peut convenir avec le demandeur d’un échéancier de communication compatible avec le bon fonctionnement des services. La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001. L'intéressé doit être avisé du montant total des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.